国际太空行为准则——博弈与前景（2）

三、国际太空行为准则的未来走向

目前，欧盟、美国对太空行为准则主导权的争夺比较激烈，也得到了一些国家的支持。如前所述，欧盟对美国的倡议发起了猛烈的反击。欧盟在三个层次上推销准则是封堵美国的外交道路，美国有被包抄的感觉。

不过，美国、欧盟还在利用各种机会鼓吹各自的准则。在联合国外空和平利用委员会上，美国代表肯尼思·霍奇金（KennethHodgkin）指出，美国鼓励解决日益增加的太空碎片问题，促进适用于太空的可持续性的最佳实践、可行的透明度，以及信任建设机制，减少“灾难、误解与误算的风险”。

欧盟也在会议上进一步阐明欧盟的立场：举行多边专家会议，就是为参与各方提供机会，就准则草案提出各方的观点，并交换意见，提出可能的新建议。吸取印度等国指责在准则起草过程中没有与它们磋商的教训，欧盟向联合国所有成员国发出邀请，让它们参与讨论。欧盟的目标就是就文本草案达成一个协议，所有国家都能接受。在这个进程的最后，欧盟以及支持该倡议的国家向联合国提交最后文本，在自愿的基础上向所有国家开放。

中国很重视欧盟的太空行为准则，并与欧盟进行了磋商。吴海涛大使在2012年日内瓦外空安全会议上发言时表示，中方对准则仍有一些关切，曾两次提出书面修改意见，从维护权利与义务平衡、明确准则适用范围、均衡处理有关挑战、避免限制发展中国家外空行动自由等方面，就准则内容表达关切并提出建议。

而欧盟对中国等国的关切进行了回应。就目前态势而言，尽管获得几个国家的支持，美国希望就其所谓的国际太空行为准则达成的协议的可能性微乎其微。除了美国的“国家安全例外”原则让其他国家，如印、中、俄等国难以接受外，欧盟也绝对不会轻易放弃其几年来在这一领域的领先优势与努力。另外，美国国内的现实也让其准则蒙上阴影。国会质疑欧盟准则草案限制了美国对太空的利用。在国务卿希拉里提出美国准则倡议之后，议员给奥巴马总统写信就准则对国家安全的影响，以及是否可以约束不负责任行为表示了关切。

尽管奥巴马政府一再强调，准则是行政协定，在与其他国家进行谈判之时，一定与国会磋商，但众议员麦克尔·特纳（MichaelTurner）还是指出，如果美国倡议太空行为准则，不仅对美国太空行动会产生负面影响，而且政府部门的行动是对美国宪法的严重违反。

国会还祭出了立法大旗，在2013财年国防授权法案第913段写进了一条：如果总统签署了国会不赞同的准则，国会拒绝给国防部执行准则进行拨款。

因此，在很大程度上，美国的行为完全就是对欧盟准则搅局。如果能够与联合国政府专家组（GGE）就太空TCBMs的工作结合起来，欧盟的准则获得绝大多数国家的支持是有可能的。实质上，太空行为准则就是太空透明与信任建设机制。目前，根据联合国2010年的65/68号决议，联合国2012年组建政府专家组就太空透明与信任建设机制进行磋商，并于2013年向联合国大会提交报告。根据安排，GGE由15名成员，其中5个常任理事国各出1名，其他10名分别来自巴西、智利、意大利、哈萨克斯坦、尼日利亚、罗马尼亚、南非、韩国、斯里兰卡、乌克兰。尽管专家是政府任命的，希望他们站在政治中立的立场上向联合国提交报告。

首次会议已于2012年7月23—25日在纽约召开，第二次会议2013年4月2—5日也已经在日内瓦召开；第三次会议也是最后一次纽约会议于2013年7月8—12日召开。GGE所考虑的太空TCBMs，包括有关使用太空的基本原则、有关行为规则的政治措施、旨在增加太空活动透明的信息共享机制与行动措施等。

尽管GGE签署的官方文件并没有谈及军事方面，但是俄罗斯外交部在2012年8月1日的新闻公报说，在首次会议上GGE也评估了“军事”方面的TCBMs。

GGE得到了各方的赞同。尽管中国认为推进TCBMs的倡议不应该替代防止太空军备竞赛（PAROS）的进程，或者动摇在基于PPWT草案基础上裁军谈判会议（CD）所做的事情，考虑GGE所讨论的自愿原则的TCBMs之时，不应该对太空武器化、太空军备竞赛风险视而不见，但是中国认为“适当、可行的外空TCBMs对维护外空安全具有积极意义”，TCBMs可补充PAROS法律机制谈判，中方支持并积极参与联合国GGE工作，期待专家组取得实质性成果，并建议欧盟将准则纳入外空政府专家组进行讨论。

从原则上讲，中、俄都不反对太空TCBMs。如前所述，两国联合向联合国提交了有关TCBMs的文件，阐明了两国对TCBMs的观点与立场。因此，只要其准则与联合国GGE有关TCBMs结合起来，解决中、俄的关切，获得两国的赞同应该问题不大。尽管美国政府在联大的65/68号决议上投了弃权票，但是美国国务院负责太空事务的官员罗斯（FrankA.Rose）表示美国承诺与GGE的其他国际同事一道工作，GGE作为建设性机制，检视增强太空稳定、安全并促进太空负责任行动的自愿的、实际的TCBMs。

美国大使肯尼迪（LauraKennedy）欢迎GGE首次会议所取得的进展，认为GGE为专家提供了一个坚实框架，为专家进行全面评估多边、双边机制起着作用，有助于强化太空稳定。GGE的共识性报告有助于在裁军谈判大会（CD）上对太空安全问题展开实质性的讨论。

如果认为美国支持联合国GGE的太空TCBMs工作，就认为美国会签署以欧盟为基础的准则，那是天真的。美国国会和鹰派一直都认为准则妨碍美军利用太空。这是众所周知的：即使最简单形式的国际安排，都具有给有关国家行动自由施加限制的潜能。这些都会触动国会敏感神经。在可预见的将来，指望美国同意签署即使不具备约束力的准则看来是不现实的。

如果欧盟的准则能够与GGE的太空TCBMs结合起来，也许会获得更多国家的批准。当然，不要指望美国会批准。太空行为准则没有美国的参与，其影响程度肯定有限。但是如果太空强国、大国都同意了欧盟准则，而美国一直在准则之外，美国会受到前所未有的压力，其所谓的要推进太空国际合作促进太空安全、稳定不过是空话，美国的伪善再一次暴露在世人面前。

结束语

目前，在用条约形式禁止太空武器化从而确保太空安全的国际谈判陷于僵局之际，欧盟提出太空行为准则。尽管学者们对准则是否会起到促进太空安全的作用存在分歧，但是欧盟的准则获得了一些国家的赞同。美国以欧盟的准则会妨碍美军太空利用为由，拒绝同意欧盟的准则，牵头想搞自己的国际太空行为准则，而且附加了“国家安全例外”原则，完全是想剥夺欧盟在太空行为准则领域的主导权。但是适得其反，世人再一次看到了美国的伪善。美国念兹在兹的还是其太空霸权。在太空安全治理机制构建上，美欧出现分歧的根本原因，在于双方在太空治理理念上的差异：在保护全球公地上，美国主张通过控制全球公地，实现其治下的“和平”；而欧盟是主张集体安全，通过共同合作，确保全球公地的安全。如果欧盟能够将准则与联合国GGE的太空TCBMs结合起来，也许会得到更多国家的赞同。

从欧盟、美国争夺太空行为准则主导权来看，给中国很大启示。太空及其技术事关中国核威慑的可靠性，事关中国国家安全，也事关国际战略格局的稳定与平衡。党的十八大报告强调，我国要从战略高度确保太空安全，就是对此问题的清晰认识。因此，我们应积极参与太空规则的制定。其实，中国并没有缺席太空规则制定的“盛宴”，只是话语权不如美欧强大而已。早在2002年，中俄联手向裁军大会提交了《关于未来防止在外空部署武器、对外空物体使用或威胁使用武力国际法律文书要点》。文书要点建议的条约名称是《防止在外空部署武器、对外空物体使用或威胁使用武力条约》（PPWT）。为此，中俄两国也积极进行外交努力，PPWT草案中的“定义、范围、核查等许多重要问题得到进一步澄清，有关共识越来越多。目前，国际社会绝大多数国家均支持或接受该草案”。

但是美国以PPWT没有核查机制而拒绝在裁军大会上就此进行谈判。中俄也同意以附加协议的方式建立核查机制，并提出以太空TCBMs辅助。

遗憾的是，中俄并没有提出具体的文本。在美欧就太空行为准则较劲之际，中俄似可再度联手推出太空行为准则文本（连同已有的PPWT文本）提交国际社会，形成讨论风潮，迫使美国坐在裁军谈判大会桌前，就以具有法律约束力的PPWT进行实质性谈判，并达成协议。

另一方面，随着国力的强大，中国也应该及早地在其他领域，如网络、极地、海洋等领域，积极谋划规则的倡议，引导国际舆论，力争制定出符合国家利益和促进国际和平的国际规则。目前，美欧等西方国家陷于多重危机，企图通过继续占据“规则红利”优势，转嫁国内矛盾，激起了广大发展中国家的反对与抵制。因此，中国应该顺势而为，积极谋划在一些领域的规则制定，不能置身事外，做“旁观者”。毕竟，中国与世界融为一体，海外利益遍及全球，是国际舞台上的重要角色；而国际规则直接关系到中国各种利益的维护，事关中国在世界格局中的地位以及国际形象。因此，乘美国、欧洲实力下降之机，借我国综合实力和国际地位显著提升的东风，单独或者与新兴经济体合作，通过议题设置，发起倡议，积极制定国际规则。这也是中国作为负责任大国、敢于担当的具体体现，也是中国为国际和平与安全作出更大贡献的具体体现。