国际太空行为准则——博弈与前景

太空安全问题日益严重，突出表现为太空碎片增多，影响航天器进出太空和在轨运行；在轨航天器越来越多，相互干扰现象增多；卫星频率、轨道资源紧张，各国为此竞争激烈；太空武器化，破坏了国际战略格局的稳定与平衡。这种安全局势被美国国防部概括为太空日益“拥挤”、“竞争”、“对抗”。太空安全问题的上述四个方面密切相关且相互交织。任何一国都无力独自解决。而现有国际太空安全治理机制的三个相关机构——联合国外空委、裁军会议和国际电信联盟——各自为政，缺乏有效协调与沟通，无法有效解决这一复杂问题。同时，美国在这三个国际组织中利用一票否决权阻止任何对其不利的倡议、决议，阻止了国际社会应对太空安全的进一步努力，使相关努力陷于僵局。

为了打破这种僵局，国际知名智库早在世纪之交就提出了“太空交通管理”，试图用自愿的方式增加太空透明度，谋求太空安全治理。为此，欧盟与美国提出了各自的太空行为准则，并力求争夺主导权，中、印、澳、巴（西）等利益攸关方也表达了各自的关切。本文试图介绍各利益攸关方就太空行为准则进行的博弈与较量及学者们的相关争论，并预测其未来前景与走向，以及对中国的启示。

一、欧美竞争太空行为准则主导权

在美国拒绝以条约（主要是中俄两国提出的禁止太空武器化条约，即PPWT）形式解决太空安全问题之时，欧盟、美国等西方国家提出了“太空行为准则”，企图用不具备法律约束力的、自愿遵守的太空行为准则，作为新太空条约的替代方案，确立太空安全治理机制，促进太空安全。

（一）欧盟率先推出太空活动行为准则，争取多数国家赞同

2008年，欧盟推出“太空活动行为准则”（DraftCodeofConductforOuterSpaceActivities）草案。

准则的主要目的是通过最新、最佳实践来执行现有的国际条约、原则和协议，并作为现有太空安全治理机制的补充。其主要内容体现在第二和第三部分，即总体措施（包括第四条和第五条）与合作机制（包括第六、七、八、九条），也就是“太空道路规则”，涵盖太空碎片减缓与太空活动通报规则。准则规定行为体不得有目的地产生太空碎片；不得故意对在轨卫星实施有害干扰；尽最大努力减少太空事故的发生；将卫星发射、在轨运转和重返大气层信息向国际社会进行通报；除了提供《登记公约》所需要的信息，各国应向联大提供第62/101决议所要求的相关数据；本国的太空政策、战略等信息也向国际社会公开；切实履行《外层空间条约》第9条有关国际磋商机制的规定。

该准则是一个不具备法律约束力的协议。欧盟呼吁各国在自愿的基础上予以遵守。欧盟原本打算与各太空国家进行讨论，等到多数国家赞同后再拿到联合国大会进行讨论，希望以联合国名义颁布准则，类似于联合国外空委《太空碎片减缓指南》。为此，欧盟进行了广泛的外交努力，与美、俄、中、巴、印、澳、日等国家进行双边会谈。根据反馈信息，欧盟对最初的草案进行了修正，于2010年9月公布准则修正版

此后，欧盟继续与这些国家进行磋商，力争它们的赞同。起初，欧盟得到了美国、日本、澳大利亚等国的支持，但美国表示要仔细评估之后再决定是否签署该协议。

（二）美国一反初始的暧昧态度，反对欧盟草案，力图夺回主导权

2012年1月12日，美国负责军控与国际安全的副国务卿陶舍尔（EllenTauscher）指出，欧盟的草案太具有“限制性”了，美国反对该准则草案，

原因就是参谋长联席会在经过长时间评估之后，认为准则草案严格限制了美军利用太空。是参联会并没有说明欧盟准则草案如何“限制”了美军利用太空。不过，小布什政府的副国务卿博尔顿（JohnR.Bolton）在《纽约时报》撰文透露了一点消息：欧盟准则妨碍了美军发展天基反导系统、反卫星武器以及利用卫星收集情报。

如果说陶舍尔的讲话是美国抛弃欧盟草案的开始，那么国务卿希拉里2012年1月17日的声明则等于彻底抛弃。希拉里说美国准备与国际社会一道，起草国际太空行为准则，减缓太空碎片，行为体要负责任地进行太空活动，以此推进太空安全，确保太空长期可持续利用。而且希拉里也明确表示，这个准则不能限制美国保护国家安全或保护盟国的能力，否则美国将不会签署。

这就是所谓的“美国国家安全例外论”。与此同时，国务院公布了重复希拉里讲话的太空“内容概要说明”（FactSheet）。

美国对欧盟太空行为准则草案的态度为什么发生如此重大转变？除了欧盟准则草案限制了美军太空利用外，其中一个重要原因是美国担心因欧盟牵头导致其国际太空领导权的丧失，因此美国力图夺回领导权，希望在其主导下起草国际太空行为规范。美国花费近1年的时间评估欧盟草案，就是要看看欧盟的草案能得到多少太空国家和非太空国家的赞同。在欧盟因其草案扩大其政治与外交资本之时，美国对此进行“扼杀”。但同时觉得“行为准则”的方式受到欢迎，于是另起炉灶搞起本国的国际太空行为准则。

但除了“内容概要说明”外，美国政府并没有像欧盟那样提出明确的太空行为准则文本。尽管这样，美国还是为此进行了努力。2012年2月，美国与欧盟、日本、澳大利亚等国在维也纳就此举行了会议。美国的所谓准则得到澳大利亚的赞同，日本也表示赞同。2013年3月11日，美日两国举行首次太空对话，表示进一步加强太空态势感知能力建设外，还加强与包括《国际外层空间活动行为准则》在内的“太空透明与信任建设机制（TCBMs）”进行协作。

（三）欧盟采用多种方式，全力宣传其太空行为准则，维护其主导权

欧盟对美国政府出尔反尔的做法十分恼火，同时也不想让美国“抢功”，决定继续发起外交攻势，致力于其准则的推销。2012年5月29日，欧盟峰会全力支持欧盟准则，决定采取三个特别行动：推广活动，促进准则推动；设立三个多边专家会议讨论准则；组建非政府专家小组，推进太空外交工作。为此，欧盟峰会准备了150万欧元，继续与有关国家进行磋商，收集、分析、反馈这些国家的观点。6月5日，欧盟就此在联合国外层空间和平利用委员会（UNCOPUOS）框架下召开了多边外交会议，来自40个国家的110名代表参与了此次会议，尽管没有达成实质性协议，但是决定10月在纽约继续进行讨论。

此外，欧盟一改过去做法，派代表到联合国裁军研究所（UNIDIR）散发欧盟准则。上述行为表明欧盟行销其准则的方式发生了改变，采取双边和多边外交并行、官方机构与非政府组织同时参与，并充分利用联合国机构的“三位一体”的方式，全力宣传其准则。这些行动是欧盟维护其首倡准则的领先优势的果断行为，对于挽救与维护欧盟的声誉至关重要。

究其本质，美欧太空行为规范没有太大差异，都是一个自愿的国际协议，用来构建太空安全治理机制。但为什么美国与欧盟在这个问题上要进行竞争呢？除了争夺太空安全治理机制主导权外，更重要的是太空治理理念存在巨大差异。这反映的是美欧就如何以及用何种手段保护“全球公地”（globalcommons，有的翻译为“全球公域”）。全球公地范围原本比较广，在与安全挂钩之后，则缩小到公海、太空、网络和国际空域。

美国军方把全球公地界定为，“不为任何国家控制但又为所有国家所依赖的领域或区域”，就全球公地保护手段而言，不外乎采用军事手段与非军事手段；就全球公地保护的方式而言，有单边主义和多边主义之分。作为全球公地的一部分，在太空安全治理上，也就存在着上述两种手段与方式差异。

美国提出的太空行为准则有“美国安全例外论”原则，实际上就是为美国在太空安全治理上保留了军事手段和单边主义的空间。美国学者鼓吹控制全球公地是美国后冷战时期维持霸权的基石，而且美国拥有用军事手段控制全球公地的能力。

美国军方也是这样宣传和行动的。美军认为全球公地面临巨大挑战，威胁其稳定与安全，未来的对手将拥有先进能力，旨在与美国在空中、海洋、太空与网络空间领域进行竞争，或者拒止美国对这些领域的控制。因此，美国“必须对防务姿态进行裁剪调整，应对这些挑战，……保证安全进入全球公地”。

在这种威胁感知与使命感知下，美国希望凭借自己拥有的先进太空战力，出台本国的太空行为准则：不能限制美国军事利用太空，而其他国家则不能从军事方面利用太空。美国希望用“只许州官放火，不许百姓点灯”的方式，实现美国治下的太空安全。因此，美国就拒绝用新太空条约取代冷战时期的太空条约。

对于全球公地，欧盟则是从保护的角度看问题，希望各行为体共同努力，进行集体合作，保护全球公地安全，确保全球公地的可持续性。在太空安全治理上，欧盟认为人类理应共同保护，实行集体合作，共同确保太空安全。1967年的《外空条约》规定，人类对太空的探索与利用要符合所有国家和全人类的利益。这一条款实际上要求所有国家接受“共同安全”、“合作安全”作为保证太空和平利用的唯一选择。

欧洲认为其集体安全模式可以为太空安全保障提供借鉴。因此，欧盟的太空行为准则就是一种“合作安全机制”倡议，任何国家都不可“例外”，同时准则赋予各国享有自卫权，限制某一国谋求“例外”原则。欧盟学者认为准则倡议可以作为新太空条约的“试验田”，一旦条件成熟，可以用新太空条约取代旧条约。

因此，欧盟在很多场合下并不反对用具有法律约束力的新条约来确立太空安全治理机制，这完全有别于美国的立场。

二、学界关于太空行为准则的争论

自从国际宇航学会提出“太空交通管理”（SpaceTrafficManagement，STM）概念、亨利·史汀生中心提出《负责任太空国家的示范行为准则》（ModelCodeofConductforResponsibleSpaceFaringNation）以来，学界尤其是美国学界对“太空行为准则”的作用存在分歧。在欧美争夺“太空行为准则”主导权之际，学者们对太空行为准则是否能推进太空安全治理的争论更加激烈。

（一）反对派

反对派有两个分支。第一分支认为，美国没有真正发挥太空领导权，且太空国家数量少，太空行为准则还无法形成。杰夫·库伊特（JeffKueter）是一名太空安全和导弹防御专家，现任美国乔治·马歇尔研究所所长。库伊特认为准则扩大了现有的国际机制，是有作用的。当然，国家实力在确立准则中扮演着重要角色。重要国家通过国际体系进行宣传，凭借实力促使其他国家与之进行互动，确立了与其他国家接触的规则，从而形成了准则。库伊特认为太空行为准则还不具备这两方面的特征。理由有两点：一是太空活动是相对较新的人类活动，尽管美俄有着50多年的太空活动历史，但是多数国家则是空白；而太空活动技术复杂、费用昂贵的特点，也极大地阻止了大多数国家涉足；二是尽管美国比任何一国更多地利用太空，但是并没有发挥其太空领导权，领导相关国家确立有关规范。

此外，库伊特认为欧盟太空行为准则不够成熟，不够明晰，混淆的事情比澄清的还要多。该准则只是解释了准则本身的重要性，而没有说明如何进行太空交通管理、太空碎片减缓以及碎片造成责任的追究等问题。

为了更快、更好地促进更多国家接受“准则”，不排除欧盟有意制造这种措辞的模糊性。尽管这种愿望是好的，但是其带来许多问题，可能会加剧太空紧张局势。另外，欧盟太空行为准则避开一些专门术语及其界定，也会产生严重后果。

印度学者莱乐（AjeyLele）认为欧盟太空行为准则是自愿的，没有法律约束力，也没有执行或核查机制。这是准则的重大缺陷。例如，因为缺乏核查机制，《防止生化武器公约》（BWC）并没有取得应有的效果。很难理解一个没有法律约束力的、自愿的机制如何实现太空利用的可持续性和安全。

另一分支认为，效仿其他领域的“行为准则”为太空行为制定准则是行不通的。

不具备法律约束力的《防止弹道导弹扩散海牙行为准则》（HCOC）就能说明这个问题。作为不扩散导弹及其技术机制，该准则要求签署国澄清其国家导弹政策、项目以及意图，并且约束其导弹技术的扩散。但是该准则只是用宣言式的语言说明导弹领域的军控的重要性，但并没有为降低弹道导弹技术的扩散进行努力。弹道导弹作为现代战争的重要武器，以至于拥有该技术的国家要么选择置身该机制之外，要么不重视该机制。尽管132个国家是该准则的缔约国，但是绝大多数缔约国是根本不具有制造弹道导弹能力的国家，而拥有导弹能力的中国、巴西、印度、伊朗和朝鲜却不是该机制的缔约国。其结果是拥有制造弹道导弹能力的重要国家不在机制之内，而且导弹能力最强大的美国作为缔约国却不遵守该机制。因此，自从该机制于2002年生效以来，世界受到导弹的威胁增多了，而不是减少了。以此类推，如果美国搞例外，中、俄、印等太空大国、强国不签署太空行为准则，那么太空行为准则就是空头协议。因此，太空行为准则的实质意义“极其有限”，除了提供一个令人感觉良好的卖点外，没有任何意义。

美国的导弹防御系统是对太空行为准则的一个挑战，也是其他国家是否接受的试金石。

正如美国所展示的那样，导弹防御可攻击在轨卫星。任何太空行为准则对此不能视而不见。其他国家则完全可以确定地宣布美国没有遵守准则。当然，其他国家也可以借此发展导弹防御。无乎可以肯定的是，美国等国家将因此暴露在真正的、稳步强化的导弹威胁之下。

（二）支持派

太空行为准则的学者以亨利·史汀生中心的麦克尔·克雷庞（MichaelKrepon）为代表。赞同太空行为准则的学者认为，准则在成效方面肯定不如具有法律约束力的国际条约，但是准则潜在的最大贡献在于为全面、具有法律约束力的限制太空武器条约进行谈判创造所需要的政治条件。

没有约束力的法律机制比刚性机制更有可能被人们所接受。

首先，准则作为一个有益的起点，把相关国家聚集在一起，确认共同关切的领域，提出可能相互补充的建议；其次，为共享的太空态势感知提供基础，强化预防机制；再次，鼓励国家克制进行危险的太空活动。

如欧洲太空政策研究所（EuropeanSpacePolicyInstitute）认为，“遵守诸如欧盟《太空活动行为准则》的透明与信任建设措施，在国际关系中发挥实质性作用，有助于国际法向前发展。”

针对用其他领域的准则来推及太空行为准则没有多大作用的观点，克雷庞进行了反驳。他指出利用准则实践确立行为规范不是什么新鲜事。1989年，老布什政府与苏联谈判达成“防止危险军事活动协议”（DangerousMilitaryPracticesAgreement），确立了两国在邻近地区的地面和空军力量行动的规范。

行为准则升级为国际条约的例子也是存在的。《联合国海洋法公约》就是这样形成的。针对准则约束不了违反者从而起不到作用的质疑，克雷庞也予以反驳。

他指出，只有确立了规范，才能确认违反者，没有规范，就根本不存在规范违反者，也就不能对违反者实施处罚。因此，规范在国际关系中具有重要价值。太空行为准则旨在约束不负责任的太空行为，促进负责任的太空行为。

针对因没有法律约束力以及核查机制造成国际条约的效力减损，并以此来论证太空行为准则的效力不大的问题，克雷庞则认为，具有法律约束力的国际太空条约是否比不完善的国际太空行为准则要好？答案取决于条约的条款是什么，核查是否重要。此外，有些国际条约与协定虽然没有核查机制，但是也起着重要作用。虽然《禁止生化武器公约》没有核查机制，但是现实是目前的生化武器大大减少了。此外，有时条约、协议的核查监督机制虽然没有直接包括在内，但被写进其他条约与协定之中。这些条约、协议因此得到较好执行。1968年《核不扩散条约》就没有包括核查机制，但其核查机制被写进其他协议之中，由国际原子能机构负责执行。

（三）折中派

华盛顿马歇尔研究所分析家埃里克·斯特纳（EricSterner）认为规范解决不了各种利益分歧。同样，太空规范也不能阻止一些国家进行有悖于太空安全的活动，例如伊朗对第三方的卫星进行了干扰，而伊朗的行为受到的只是外交抗议。这样，把外交重点集中到太空行为准则，可能被证明没有意义。尽管这样，但不能否认准则具有重要作用。因此，合作比一纸文件要重要得多。这需要美国继续发挥持续的太空领导力，通过确认特定的共同利益，并创造追求这些共同利益的机会，促进太空合作。例如，减少太空碎片，符合各方面利益，不管攸关方是否签署了条约或准则。因此，准则建设不需要正式的文本，也不需要各攸关方的正式同意。通过技术讨论，尤其是业界的技术讨论，而不是外交官的谈判，会进一步推动规范形成。太空国家都可以追求这些规范，同时可以把其他国家限制美国太空优势的机会最小化。这符合美国利益。斯特纳认为服务美国和其他国家利益的是，尊重其他国家权利和减少太空风险的行为，而不是额外的太空行为规范。一句话，就是内容远重于形式。

说得更明白些，就是通过具体的合作促进规范建设。就杰夫·库伊特的否定太空行为准则不起作用的两点理由来看，几乎等于鼓吹美国采取单边主义立场处理太空安全问题，因为太空国家很少，将来也不会很多。而且美国拥有强大的太空军事能力，对于挑战其权威的对手，可以使用军事手段相威胁，迫使对方就范。因为没有核查机制，太空行为准则存在弱点，从而否定其价值的观点，则是对美国不愿与国际社会进行合作建立验证机制的忧虑的反映。核查太空协议遵守情况，需要很高的技术要求，目前只有美国、俄罗斯等国家拥有这样的技术。基于保护自己敏感的高技术，美国不想向全世界开放其强大的太空态势感知能力，从而拒绝核查机制的建立。如果美国能够与世界各国共建、共享太空态势感知能力，所有不负责任的太空行为基本上可以查明。至于拿《海牙行为准则》为例说明太空行为准则不起作用，只说明美国不愿与国际社会一道履行准则：美国违反自己牵头发起的倡议，恰恰说明美国一贯采取视协议为工具的单边主义的实用主义立场。至于赞同行为准则的学者，则主要从集体合作与非军事手段来阐述太空安全机制的确立。只要采取多边主义和非军事手段，不管存在何种缺陷，太空行为准则会逐渐得到认同，而且可能为具有法律约束力的国际条约奠定坚实基础。至于折中方案的观点，还是突出在太空安全治理上采取合作方式的重要性：合作比一纸协定重要，需要美国拿出诚意切实与国际社会合作，真正推进太空公地的保护。