山东：深化改革要克服体制纠结（2）

再比如财税体制。我们今天实行的分税制是上世纪九十年代开始实行的。当时的考虑是,作为一个国家,必须有一个单独的、整体的财力,所以就有了国税地税之分。对于一些比较穷的省份,本身财力比较薄弱,国税可以通过转移支付返还它们的税收收入。当时的设想是非常好的,但真正实行之后,就产生了一些问题。第一,转移支付的问题。现在的情况是,专项转移支付多于一般性转移支付。如果考虑到不同地区发展不均衡的话,应该更多的采用一般性转移支付。但问题是,现在大量的资金掌握在部门手里。部门掌握资金,也想对资金负责,但由于他们对全国各个地方的实际情况不可能有一个全面的了解,所以只能把资金变成一个个项目,也就是所谓的专项转移支付。地方要想获得转移支付,只能去一个个部门跑项目,“跑部钱进”就出现了。第二,土地财政的问题。分税制之后,地方最保险的一块收入就是土地,所以不可避免地会出现土地财政问题。土地财政的结果一方面是房价居高不下,房价太高老百姓就有意见,然后中央又要求地方控制房价；另一方面就是产生强拆,地方政府也知道强拆是违法的,而且容易造成群体性事件和社会不稳定,但很多时候不得不做,因为土地收入是地方财政的一个重要和稳定的来源。

编:改革过程中所遇到的体制机制障碍,是改革难以推进的重要因素。这些障碍很难由一个或几个部门来破除,因为部门自身也有利益,所以改革必须在一个更高的层面上来设计、推动。

王:我们现在改革遇到的,更多的就是上面这些问题,而这些问题都是由体制自身的纠结所带来的。体制自身的纠结表现为,它会同时产生多种不同、甚至截然相反的激励,问题在这种纠结的体制下无法得到根本和彻底的解决,而只会越积越多,使社会矛盾越来越尖锐和突出。

为什么会出现这种体制自身的纠结?看起来好像是因为权力集中了、垂直了,才产生了这些问题。但如果从全局的角度去思考,我们就会发现,权力实际上并不是集中到了中央,而是集中到了部门。改革进行了这么长时间,取得了这么大成就,为什么还受到很多质疑和诟病?很大程度上是由于,我们的改革路径存在一定的问题。如果用一句话来概括的话,就是部门集中了过多的权力,“权力部门化,部门利益化”,部门成了既得利益者。这里面的关键是部门不需要对全局负责,而只负责自己的一块,他有自己的利益,如果由部门来实施改革的话,改革很容易就会发生变形。我们过去的改革很多时候是作为一种常规性的工作,上面一声令下,要求大家改革,鼓励大家创新,然后各个部门去落实,去想自己怎么进行改革、怎么进行创新。这样的一种改革思路,最后产生的结果很可能就是,每个部门都自觉不自觉地扩大自己的权力,使改革变形、打折扣。所以从这个方面说,不是权力过于集中了,而是部门做大了权力。因此,改革必须打破部门对权力和利益的垄断。而要排除这些干扰,就必须从更高的层面来设计和推动改革。

编:中央成立了全面深化改革领导小组,并由总书记亲自担任组长,这彰显了中央推进全面深化改革的决心,各地也纷纷建立了本层级的全面深化改革领导小组。领导小组具体怎么运行现在我们还拭目以待,您觉得应该注意哪些方面的问题?

王:改革必须通盘考虑,必须从更高和整体的角度进行设计,这是深层次改革的特点和要求,同时也是改革取得实质性进展的关键。改革不是要在现有体制和框架之中找平衡,而应该超越现有体制格局。改革不应是现有体制下进行的一种常规性工作,而更像是一种应急机制。从这一角度看,全面深化改革领导小组的设立具有非常重要的意义。政府应该怎么运行,公权力应该怎么运行,它自然有一套逻辑,把逻辑搞清楚之后,我们再按照政治运行的逻辑和规律来梳理整个权力运行的过程,而不是简单的叠床架屋,头痛医头、脚痛医脚,这个方面出问题就在这个方面建一个部门,赋予其权力和职责,那个方面出问题又在那个方面建一个部门,赋予权力和职责。这种叠床架屋式的改革是没有眼界的,最重要的是我们要回到一种系统的、整体的思维,以更加宏观的视角来思考整个改革的设计。

这并不是说,要把所有权力都汇集到全面深化改革领导小组。领导小组的设立是为了超越部门的利益,是要进行顶层设计,对基本的规则、边界等作出规定。在此基础上,领导小组设立更重要的作用,应该是为地方和基层的改革创新,开拓更大的空间,提供更多的自由,并为他们的改革创新举措承担相应的风险和成本,使地方和基层能够在更大的空间和自由度下,更少顾虑地进行改革创新。