观察家：社保制度并轨仍需改革助力

被称作改革年的2014给了社会许多期待。新春伊始，国务院常务会议决定合并新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险，建立全国统一的城乡居民基本养老保险制度。这为推进社会养老保险制度并轨迈出重要一步，网友谓之“马年开工，马上有礼”。

这个“礼包”覆盖人群众多。从2009年和2011年开始试点的新型农村社会养老保险（“新农保”）和城镇居民社会养老保险（“城居保”）实施以来，得到城乡居民的积极响应，截至2012年底，已有4.84亿人参保，其中有1.3亿城乡老年居民可领取养老金。从此，这两项制度基本实现全覆盖，成为覆盖人群最多的社会基本养老保险制度。根据制度设计的初衷，按照“低水平、广覆盖、保基本、可持续”的原则，先把涉及亿万群众的养老保险制度建立起来，尤其是覆盖最广大的农民群体，兑现老有所养的承诺，并随着经济发展、财力提升逐步提高保障水平，让农民在不断推进的城镇化战略过程中得到应有的保护，消除心理障碍和后顾之忧，从而得到农民支持与配合。

从实际看，这一制度的实施朝着积极正面的方向在发展。在大量青壮年人口向城市流动，老弱残兵留在农村延续传统农耕的香火，还为年轻人承担很多隔代扶幼的责任情况下，新农保在一定程度上填补子女“远游不孝”的空间，起到政府与群众脐带相连、温暖抚慰的作用，尽管支付水平还很低。这些老年农民群体与闯荡江湖见过世面的农二代完全不同，知足感恩，而且在一定意义上可能影响留守儿童朴素的道德价值观的构建，正面意义需要有足够的认知。因此，将这项制度加以完善，不断提高支付水平，作为与子女养老并行的手段，做实做好，切实发挥兜底功能，织牢安全网并保网底不破。

而城居保的政策效果亦如此。这涉及一个长期被忽视的、并不庞大但绝对数量不小的群体。其困难程度甚至比农村居民还要大。没有工资收入，城镇物价水平高，生存成本高。自推出城居保之后，这个群体看到希望，尤其是得到重视和关注，给他们心理的慰藉大于实际效果。这项制度设计借鉴新农保，参保档次略多，支付水平相当。因此，无论是从技术上还是筹资方式、支付水平等方面来说，两者合并容易，提高管理水平和效率，方便城乡居民流动和社保转移接续效应明显。

根据此次国务院常务会议精神，新农保和城居保合并后，在制度模式、筹资方式、待遇支付等方面和合并前保持基本一致。这意味着，这个“礼包”并不是让所覆盖的人群立即受惠，而是为城乡居民在公平享受基本社会养老保障，促进城乡一体化提供制度保障。

同时，我们也要看到，这两个制度合并不能自然消除城乡养老制度差距的樊篱，而且在基本养老保险方面，不再区分城乡居民身份的只是针对无工作的那部分群体，这只是全部人口的一小部分。而当前的实际是，社会养老保险的制度设计处于一种分散化、碎片化状态，多轨并行。针对不同人群，除了新农保、城居保之外，还存在城镇职工基本养老保险和机关事业单位养老保险，分别覆盖农村居民、城镇非就业居民、城镇企业职工、公务员和事业单位职工。这四种制度多轨并行，在筹资方式和支付水平等方面，除了新农保和城居保两者基本相同外，其与其他保险制度之间存在巨大鸿沟，甚至后两者之间的差异亦非常明显，使得不同群体之间利益相差悬殊，被指存在制度不公。

这种制度的形成有其历史原因，现在着手改革正是基于现实发展的需要，也是落实十八届三中全会做出以促进社会公平正义、增进人民福祉为出发点和落脚点，全面深化改革战略决策的需要。这次启动城乡居民养老保险制度统一，具有重要意义，但也只是实现全体国民基本养老保险制度整合并轨的重要一步。只有做到社会养老保险城乡一体、四项制度统一，并且在制度模式、筹资方式和支付水平等方面实现并轨，才真正实现城乡统筹、一体化发展。这项工程浩大复杂，涉及人群广，利益调整幅度大，充满挑战。

最大的挑战在于，如何平衡利益。对于新农保和城居保两项制度覆盖的人群来说，不断提高保障水平，缩小待遇差距是他们所期待的，也是制度顶层设计所需要设定的一体化目标之所在。但在筹资方式上，让农民提高缴费比例是一个巨大的难题，可能面临退保或者抵制，形成新的社会问题。必须下决断的是，农民的养老保障需要政府更多地承担责任，农民自己承担力所能及的一小部分，最直接的理由是，农民的历史贡献足以折抵，也必须用来折抵。农民在国家的战略实施中同样给予支持与配合。这个过程必须互动。只有农民的后顾之忧消除了，事情才好办。城镇居民也一样。好在这个群体比较小，政府负担没那么大。但保障他们的利益不能有分别。这是经济需要，也是政治治理伦理的需要。而其他两个群体，属于既得利益群体，需要在确保利益、双方适当妥协的基础上推进这项改革。也只有拿出足够的政治勇气全力推进改革，才能实现养老制度统一与完善，进而实现国家的现代化。届时，人的自由流动、人口的均衡分布、资源的有效配置，使得社会充满活力，充满弹性和张力。