三权分离：农地产权新路径渐清晰

继中央农村工作会议提出“落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权”之后，中央一号文件再次明确，在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权、放活土地经营权。

农地所有权、承包权、经营权“三权分离”的格局逐渐清晰。国务院发展研究中心农村部部长叶兴庆向本刊记者表示：“这是我国农地产权制度的重大理论创新。”

完善农地产权制度

农地产权包含占有、使用、收益、处分四大权能，改革开放之后，这四大权能开始在集体所有权与农户承包经营权之间进行新的分割。“总的趋势是收缩前者的权能、扩张后者的权能，农地的各项权能不断由集体让渡给承包户。”叶兴庆说。

这种所有权与承包经营权两权分离的产权安排取得了巨大成就。1984年与1978年相比，全国粮食产量提高了34%、农民人均纯收入提高了166%。改革极大地调动了农民生产积极性，解放和发展了农村生产力。

如今，农地产权制度面临新的重大调整，即承包经营权进一步分离为相对独立的承包权和经营权，从而形成所有权、承包权、经营权“三权分离”的格局。

实际上，承包权与经营权相分离的趋势早已出现，且形成了相当规模。数据显示，目前农民承包土地的经营权流转面积超过了承包总面积的1/4。但规范的制度设计落在了现实的后面，农地产权中四大权能以及由此派生出的诸多权能，还没有在这三权之间尤其是承包权与经营权之间明确地界定，这带来一系列问题。

因此，2013年7月，习近平总书记在湖北调研时强调，深化农村改革，完善农村基本经营制度，要好好研究农村土地所有权、承包权、经营权三者之间的关系。现在，中央对这一问题有了明确说法，标志着农地产权制度的进一步完善。

“三权分离”新格局

在“三权分离”的新格局下，如何界定所有权、承包权、经营权各自的权能，成为社会关注的焦点和新的农地产权制度的关键。

叶兴庆说，“落实集体所有权”就是要在农地确权、登记、颁证的基础上，尊重集体经济组织在占有、处分方面的权能，发挥其在处理土地撂荒方面的监督作用、在平整和改良土地方面的主导作用、在促进土地适度规模经营方面的桥梁作用。

“承包权”方面，农业部产业政策与法规司司长张红宇表示，在承包权与经营权相分离的情况下，承包权主要体现在承包主体通过让渡经营权而获得财产收益，在土地被征用以及退出后获得财产补偿，以及未来对承包土地的继承权等。

对于新分离出来的“经营权”，目前十分明确的是，将赋予它十八届三中全会对农地新增的两项权能：抵押权和担保权。

“经营权是从承包经营权中分离出来的一种相对独立的权利，需要在承包权与经营权之间审慎分割农地的占有、使用、收益、处分权能，既不能引发承包权利人的不满，又要体现对经营权利人的保护。”叶兴庆说。

专家们表示，尽管“三权分离”的框架已经明确，但仍需在此基础上进一步对农地产权做细化和界定，以使其符合地方实际和农业现代化的需要。

适应发展的必然选择

“三权分离”，构建农地产权新格局，是新时期农业现代化的必然选择。

长期以来，农地产权制度不完善，对我国农业现代化、城镇化等带来极大制约。比如，随着农村劳动力逐步向外转移，农地的经营规模逐渐扩大，并出现了合作社、家庭农场主、大户甚至工商企业等新的经营主体，他们对流转的土地拥有哪些权利？由于难以有明确的答案，新型经营主体和农户都存在顾虑：前者担心投资白费，后者担心失地风险。

又比如，发展现代农业需要庞大的资金支持，但农业经营者最大的资产——土地却在多数时候无法抵押融资，因为承包地很大程度上不仅是农民最重要的生产资料，还承担着提供基本生活保障的任务，进行抵押融资后经营者一旦无力偿还，农民会否失去生活来源，金融机构又如何主张权利，成为农地抵押试点难有实质性突破的关键症结。

类似问题在承包权与经营权相分离的产权制度下，有望得到较好的解决。农户流转出去的是经营权，经营者用于抵押、担保的也是经营权，承包权始终在农户手里，最大限度地保障了农民的土地权益；同时由于经营权相对独立，为其在更大范围内流转和更高效配置提供了便利，也有助于拓展其权能空间，从而促进农业现代化发展。（记者 高远至）