提高利用率——土地制度改革的突破口

近来，舆论关于土地制度改革的消息不断，社会关注度极高。本刊记者专访了国务院发展研究中心农村部副部长刘守英，解析土地制度改革的前景，他认为，优化用地结构，提高土地利用效率，保障可持续的城镇化，将成为土地制度改革的突破口。

记者：当前社会各界热议土地制度改革，对此也充满期待。您怎么看这一现象？

刘守英：这说明土地制度关系整个经济社会发展全局，社会关注度很高，而与此同时，我国的土地制度也确实存在一些弊端，大家都期望通过改革加以完善。我认为，现行土地制度的主要弊端是：权利二元、市场进入不平等、价格扭曲和增值收益分配不公。

记者：针对上述弊端，下一步应如何设计土地制度改革的总体框架和基本方向？

刘守英：我认为下一步土地制度改革的方向大体是：按照宪法多种所有制共同发展和平等保护物权的精神，建立城市国有土地与农村集体土地两种所有制权利平等的土地产权制度；建立城乡土地平等进入、公平交易的土地市场；建立公平、共享的土地增值收益分配制度；建立与现代社会发展相适应的土地财产税制度；建立公开、透明、规范的国有土地资产经营制度和土地融资制度；建立以规划与用途管制为核心的现代土地管理体制。

记者：前一阵媒体报道的农村建设用地入市流转问题，您对此有何看法？

刘守英：在这个问题上，总的思路是明确的，就是要构建两种所有制土地权利平等的产权制度，实现不同主体平等参与和分享经济发展成果的机会。

具体而言，就是一方面要赋予集体所有土地与国有土地同等的占有、使用、收益和处分权，对两种所有制土地所享有的权利予以平等保护，实现宪法和相关法律保障下的同地、同权；以用途管制为唯一的准入门槛，在用途管制下，农民集体土地与其他主体土地依法享有平等进入非农使用的权利和平等分享土地非农增值收益的权利。

另一方面要建立公开、公正、公平的统一交易平台和交易规则，实现主体平等、市场交易决定供求和价格形成的土地市场。打破目前地方政府独家垄断供地的格局，实现同一交易平台、不同主体平等供地的局面。只要符合相关法律，遵守交易规则，无论政府还是农民集体、国有土地用地单位等，都可以在统一的土地交易市场从事土地交易。

记者：征地制度改革关注度同样很高，其前景如何？

刘守英：征地制度改革是必然的。我想，这项改革将主要从以下几个方面进行：改征地补偿由按原用途倍数补偿为公平补偿；完善征地安置制度；将被征地农民纳入城镇社保体系；探索留地安置、土地入股等多种模式，确保农民长远生计；完善征地补偿争议协调裁决制度，畅通救济渠道，维护农民土地合法权益。

推进征地制度改革的核心，是促进土地收益的更公平分配，实现全社会对土地增值收益的共享。这方面，我认为必须改变目前土地增值收益归政府的状况，建立土地增值收益归社会的机制，保障原土地所有者获得公平补偿和土地级差地租，保障城市基础设施建设所需的土地和资金。应严格区分“涨价归公”与“涨价归政府”，保证“涨价归公”的土地增值回馈社会。

记者：土地已成为城镇化发展的一道坎，改革将从何处突破？

刘守英：我认为，围绕保障城镇化用地，优化土地利用结构、盘活存量用地、提高土地利用效率等，将成为土地制度改革的突破口。

具体措施包括：制定工业用地转商业和经营性用地权属处理和增值收益分配办法；制定公益性用地转产业用地土地收益分配和权属管理办法；制定城乡接合部地区集体用地参与城市建设制度规则与办法；制定农村转移人口市民化与农村宅基地处置办法等。在这几个方面通过扩大试点，可以为土地制度全面改革提供经验。

记者：土地制度改革如何顺利推进？

刘守英：土地制度改革牵一发而动全身，建议先选取若干典型地区进行试点，再予以总结，上升到国家政策。与此同时，就改革进程和优先顺序进行全面部署。

我的看法是，第一阶段，在总结现有土地改革试点经验基础上，扩大土地制度综合改革试点范围；完成承包地、宅基地、林地等确权登记颁证；推进土地利用结构优化和存量建设用地进入市场改革；实施以公平补偿为核心的征地制度改革；规范地方融资平台、扩大地方自主发债范围。

第二阶段，重点形成城乡统一的土地市场；探索国有土地资本化经营模式；建立土地财产税制度，形成新的土地增值收益分配机制；形成多渠道的地方政府融资体系。

第三阶段，基本确立两种土地所有制权利平等、市场统一的现代土地制度和以规划和用途管制为手段的现代土地管理体制。（记者 高远至）