张汉斌：存款保险制度需要明确的几个问题

党的十八届三中全会提出建立存款保险制度，完善金融机构市场化退出机制。探索、酝酿 20 年的存款保险制度呼之欲出。作为一项金融制度安排，需要注意制度的公平、公正、合理和可操作性、可持续性，为此，需要首先明确几个问题。

我国存款保险机构的性质定位，是政府机构，是企业，还是银行协会或联合会成立的民间组织？目前世界上有近120个国家和地区实施存款保险制度，而存款保险机构也是五花八门，形态差异。像美国、英国、加拿大等国家，存款保险机构定位为政府机构或公共控股公司；荷兰、比利时等则将其设计为政府与银行共建的机构；德国则为银行联合会的专设机构；意大利、法国则将其定位为基金组织；印度定位为存款保险和信用担保公司；香港将其命名为存款保障委员会。定位为哪种形式需要首先弄清楚存款保险机构有无经营性和公共性，并兼顾金融监管格局、货币市场发展态势以及国情和文化传统。一方面，存款保险机构类似央行最后贷款人角色，事实上是将存款国家隐性担保显性化和制度化，因此它具有公共性，对保护存款人利益和维护金融系统稳定具有重要作用；另一方面，存款保险机构像再保险公司一样，具有经营性，尤其是像中国这样储蓄倾向高、银行系统超稳定的国家，经营存款保险应该利润不菲。存款保险兼具公共性和经营性决定了它可在公共机构和企业间摇摆，若采用企业形式，则又涉及是否公共控股或对民间资本多大程度准入，这难免会牵涉垄断、寻租或市场扭曲等嫌疑，特别是像中国这样容易跟风或集体非理性过度的社会体，一旦发生连环性挤兑，存款保险机构势必寻求政府支持，保险或屏障功能大打折扣。因此我国存款保险机构宜采取公共机构或政府控股型企业形式。但公共型企业最大的问题在于多重目标导致的低效率，也就是说公共性存款保险机构是否设定利润目标，委托代理和激励机制如何安排，这些都是需要明确进行顶层设计的。

存款保险是否强制？纵观他国，也无非是强制参保，如英国、日本、加拿大等；自愿参保，如法国德国；强制与自愿相结合，如美国。强制参保可以保证存款保险制度的广泛覆盖，但是一种非市场行为；自愿参保虽然尊重市场主体经营自主性，但容易诱发“逆向选择”和“道德风险”，即参保的银行都是风险很大的银行；自愿与强制参保相结合，需要严密的分类别监管制度和精细的监管甄别。对于准备推行存款保险制度的我国来说，自愿参保的银行可能寥寥可数，因为隐性存款保险制度下无需额外成本就能获得政府隐性担保；对金融市场发展历程较短的我国目前也暂不适宜推行基于分类甄别的自愿与强制相结合模式。因此现阶段及今后相当长一段时期，我国应推行强制存款保险制度。但在具体保费费率上则会存在差异。随着民间资本设立银行的开闸，预计许多小银行会进入存贷款业务市场，竞争加剧也会促使一些实力差或经营不善的银行倒闭，根据业务量规模、财务数据和风险指标的不同设计阶梯式的费率制度应该是较合理的选择。如我国台湾地区根据资本充足率和“财政部金融预警系统”核查资料进行综合评分结果将银行分成九个风险群组，并执行总计浮动万分之一的三档参保费率。民间金融机构准入规制放松后，我国银行系统产业组织结构将极具张力，对于巨无霸式的国有银行、中型的股份制银行和城商行以及本金微小的民间小额信贷公司，执行更细化的、甚至阶梯性封顶的差别化费率政策可能会是一个折中选择。

存款保险机构对破产银行负债是进行限额赔付还是全额赔付？全额赔付可以充分保障存款人利益，但更容易诱发“道德风险”和“逆向选择”行为。而且如果发生大面积破产行为，存款保险机构能否兜底还值得考量，如美国在金融危机发生后，许多银行机构、特别是小银行机构大量破产，就使得联邦存款保险机构FDIC难以支付，而由财政补贴或买单，这又会增加公共财政赤字规模。综合各国实践来看，执行限额赔付政策是大势之趋，即靠提高破产成本来反向激励存款机构不能轻易申请破产，可以更有效来保障金融系统稳定。当然，为了保护小存款者的利益，建议我国存款保险制度对自然人或居民存款进行全额赔付或高额赔付；对非居民存款进行适度低额赔付，而对银行业同业存款、内部人存款不予赔付，这既是各国存款保险制度已经付诸实施的一些做法，也能在一定程度上激励信息充分的银行自律型监管，防止退出银行利用内幕信息倾轧中小存款人利益。

存款保险机构与央行和银监会及保监会是什么关系？为了确保参保银行稳健运营和风险可控，存款保险机构需要对参保银行进行一定监管行为，这就涉及它对银行的监管与银监会监管行为界定的问题，以及是否对存款保险机构进行监管的问题。另外保费费率、储备率调整等是受保监会监管还是受银监会或央行监管，这些都是需要进行明确界定的。