三高官谈新型城镇化规划：目前土地制度与之不适应 （2）

二是优化城镇化的布局和形态，从城市群布局看，我国东部京津冀、长三角、珠三角三大城市群，以2.8%的国土面积集聚了18%的人口，创造了36%的国内生产总值，但持续发展的压力在加大，而中西部资源环境承载能力较强地区的城镇化潜力尚有待挖掘，从城市规模结构来看，部分特大城市人口规模与资源环境综合能力的矛盾在加剧。但一些中小城市集聚产业和人口不足，潜力没有得到充分发挥。

三是提高城市可持续发展。提高城市规划和建设管理水平，要增强城市经济、基础设施、公共服务和资源环境对人口的承载能力，强化城市产业、就业支撑，完善基础设施和公共服务设施，有效预防和治理城市病。

四是推动城乡发展一体化。未来中国城镇化率即使达到70%左右，仍然将有4-5亿人口生活在农村，因此新型城镇化与新农村建设要相辅相成，与城乡发展一体化要统筹协调，让广大农民平等参与现代化进程，共同分享现代化成果，要坚持工业反哺农业，城市支持农村的方针。

五是改革完善城镇化发展体制机制，统筹推进人口管理、土地管理、财税金融、城镇住房、行政管理、生态环境等重点领域和关键环节。

胡存智：土地制度与城镇化存五大不适应

胡存智指出，土地制度在我国城镇化历史进程中起着十分重要的作用，不容忽视。

他指出，从世界各国城镇化发展的普遍经验来看，以统筹土地利用活动协调人际关系目标的土地活动是促进城镇化发展的核心制度安排和重要保证。在我国随着工业化城镇化和农业现代化的发展，我国基本形成了以土地公有制为基础，以耕地保护和节约集约用地为目标，以土地用途管制、土地征收和有偿使用为核心的制度框架体系，其中以用途管制为核心的土地利用的管控制度，为统筹安排各业用地和维护粮食安全、生态安全提供了有利的保障。以土地征收作为主要方式的建设用地取得的制度，为工业化、城镇化的健康发展提供了有利的空间保障，以有偿使用为基础的土地要素市场配置制度，为工业化城镇化的健康发展注入了强大的动力，以优化结构提升效益为目标的土地综合整治，催生了一系列的制度改革的探索，对促进城乡统筹发展发挥了积极的作用。

“现有的土地制度与当前阶段的有关城镇化的相关的适应性还显得不够。”胡存智说，城镇化建设与优质耕地分布在空间上高度重合。这种发展格局导致优质耕地的减少，我国的农业保障的基础受到影响，城镇化的可持续发展也就面临挑战。城镇化过程中土地粗放浪费的现象还比较严重，在利用上不集约，发展就不可持续。过度依赖新增建设用地的出让收入，过度依赖土地的抵押融资。这种方式，在土地利用上、在城市发展中也是不可持续的。第四，由于城镇的发展过程中开发强度过大，造成了环境资源承载力下降，不相匹配，造成环境的恶化和城市病的发生。第五，目前还存在着农村土地制度和城乡要素有序流动要求不相适应，城乡在用地上发展不协调、不统一的问题。

胡存智认为，未来土地制度的改革应该以问题为导向突出在重点领域。第一：完善土地用途管制的制度，要严守底线调整结构，管好土地、保护耕地，不仅在保护有效的生产空间，还要保护生态空间，要保护好各类各业的用地和生态文明建设的基础。第二，要集聚开发，集中进行开发，要用好土地、提高土地的制约节约利用的水平和能力，要深入土地有偿使用制度的改革，发挥市场经济的作用，发挥市场配置资源的作用，减少划拨用地，稳定土地土壤收益通过这个来扭转目前土地利用不集约、开发不集中、摊大饼式的发展趋势。第三，规范土地综合整治，通过土地综合整治，立足于优化结构，促进存量空间的释放，提高土地的效力提升土地资产的价值，逐步建立有利于存量建设用地盘活利用的制度政策选择以集约节约推动产业升级和城镇化转型发展。第四，要慎重稳妥地推进农村土地管理制度改革，按照守住底线、试点现行先行的原则稳步推进，在推进土地公有制维护农民权益的基础上有序探索。建立城乡统一建设用市场，有序市民化的制度，努力化解城镇中的人地矛盾和社会冲突，促进城镇社会的和谐稳定。