系统推进食品药品安全监管领域大部门制的四个视角（2）

二、权力视角

十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的的决定》明确指出，“优化政府机构设置、职能配置、工作流程，完善决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的行政运行机制。”因此，大部门制应采取决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的运行机制。

（一）合理配置决策权

为强化部门责任意识并弱化部门利益对决策的影响，食品安全监管决策权的配置应分为两个层次，一是基本监管决策权的配置，二是综合协调决策权的配置。基本监管职能决策权主要是指与具体业务有关的决策权，内容包括法律法规的起草、许可审查、标准制定、风险评定、重大事项的决策权等。综合协调决策权主要是指战略规划决策权、行业重大事项的决策权以及部门之间重大事项的协调权等。基本监管职能决策权归属食品安全监管局。食品安全监管局就具体业务做出管理决策。综合协调决策权归属食品安全委员会。食品安全委员会应负责对食品安全监管总局提出的决策动议进行协调、对不合理的决策方案封驳，对部门难以协调的重大决策事项进行裁决等。

（二）明确分配执行权

为彻底改变执行主体不明确、执行主体与决策主体合一的状况，必须对执行权进行明确分配。执行权的主要内容包括：相关法律的统一执行权、食品安全委员会重大决策的统一执行权、事故调查的处置权、食品安全信息发布权、重大事项的综合协调权等。执行权可由内设机构承担，也可由综合执法队伍承担。

具体行政行为的实施者可以与抽象行政行为的制定者区分开来。食品药品安全综合行政执法，就是把行政决策、行政规划等宏观的行政管理内容与微观具体的行政执法内容分开，再将可合并的执法内容综合在一个机构里，形成综合执法体系。有些地方政府，如广东深圳，把食品安全监管与市场秩序监管合并，成立统一的监管执法机构，也是执行权与决策权相对分离的明证。在不影响执法专业技术水准条件下，食品药品安全监管执法完全可以采用综合执法的形式，从而解决食品药品安全系统自身执法队伍不足的困局。

（三）大部门制需要大监督

外部冲突转化为部门内部协调后，存在大部门把监督架空的危险。要特别要关注对项目与财政分配等行政资源分配决策权的监督。构建与大部门制相适应的大监督格局是食品药品安全监管大部门制改革最终成功必然选择。大监督的思路是，加强权力运作的公开透明是完善监督的根本；加强群众监督和社会监督是最终解决监督问题的关键；完善纪检组的制度建设是当前实现大监督的重点；加强社会对权力运作的监督是解决大监督问题的有效制度环节。

1.完善决策权对执行权的监督与责任追究

决策权对执行权有天然的监督责任。应按照“谁决策、谁执行、谁负责”的原则，由决策权对执行权进行评估、纠偏。进一步完善细化问责条例，做到明细清楚，问责有据。在此基础上，建立执行责任追究制度。

2.完善行业监管与社会监管机制

为切实改变食品安全监管社会力量参与不足、过度依赖政府所导致的监管方式狭窄、监管力度有限的状况，必须在政府监管之外，完善行业之间、行业内部、第三方机构、媒体等多方面的立体监管机制，尤其是完善消费者权益受损后权益保护机制，消除企业主观违法的意愿。为此，要建立食品生产与流通企业的安全信用等级评价制度，并将评价结果及时向社会公布，强化企业的责任意识。还要建立统一的消费者食品安全投诉举报与权益维护中心，建立以赔付为核心的消费者权益维护机制，鼓励消费者的维权意愿。

三、人力资源视角

（一）人员总量要配置到位

近期内，人员总量配置主要依靠工商与质检等部门的人员划转，但实际人员划转的总量规模依然很小。工商系统42万工作人员中，有1/3从事食品安全，但实际划转的不到1/6。广东省工商系统2.9万人，省政府要求从市县划转3000名，实际划转的只有300人。山西省工商系统大城市每市实际划转4名，其他城市每市实际划转2名；大县每县实际划转5名，中县每县实际划转4名，小县每县实际划转3名。

（二）人员结构要合理

食品药品安全监管的科学属性是第一属性,食品药品安全监管不能指望“望闻问切”，主要依靠的是技术与执法人员的协同。在人员配置总量到位的同时，也要大幅削减行政管理人员，增加技术和执法人员。美国FDA雇佣了数以千计的医学、化学和食品工程学博士作为技术支撑，还拥有数以万计的执法人员巡视于企业生产第一线。相比而言。中国食药监部门的技术水平和执法能力则远远不足。2011年，全国食药监系统行政管理人员有5.3万人，技术支撑队伍仅3万余人，其中仅1.5万人拥有GMP等专业检查员资质。

（三）公务员素质能力转型到位决定改革的长期成败

食品药品安全监管公务员必须走分类管理道路，否则没有出路。在食品药品监管系统推行公务员分类管理，建立行政执法、专业技术和政府聘任人员管理制度是提高公务员素质能力的必然选择。由于干部管理权限的交叉，非领导职务设计涉及干部职数，当前食品药品安全监管公务员分类管理的推行还有很多现实的困难。但是，分类管理是一种基础性的制度设计，这一制度如不能迅速加以完善和跟进，那些所谓的人才聚集、选拔、考核、任用等体制机制建设都缺少必要的组织保证和制度支撑。从十八届三中全会做出的决定看，在食品药品监管领域推行公务员分类管理制度有望在近期得到贯彻落实。

四、文化视角

文化是围绕共同价值观和信仰来提高组织凝聚力和团结人们的粘合剂。文化的作用在于凝聚人心。行政文化是行政组织的筋键，是行政系统的“软组织”，在公共行政管理过程中发挥着统摄的作用。就大部门制实践而言，职能整合难于机构合并，人心凝聚又难于职能整合。因此，加强沟通协调，加快组织文化塑造，创造条件统一办公地点，统一津补贴，切实公开公平公正地实施组织合并后的公务员职务晋升，是尽快提升组织成员对组织的凝聚力、向心力的关键因素。

参考文献

[1]李·鲍曼，特伦斯著，桑强译.组织重构——艺术、选择与领导[M] .高等教育出版社，2005.22.

[2]宋世明.论大部门体制的基本构成要素[J] .中国行政管理，2009(10).