“三农”问题的创新与挑战（2）

土地制度改革的三个关键问题

第二个问题是土地制度。土地制度确实是非常复杂、非常敏感而且认识是有很大差距的。十八届三中全会涉及土地问题的内容很多，不下于九个方面，但其中最关键的有三个方面。一是允许农民集体经营土地流入市场；二是允许农民土地经营承包权抵押担保和入股；三是开展对农民住房财产权的抵押担保和转让。这三条相当敏感，引起了大家很大关注。

第一，允许农民集体经营并限制流入市场。这个基本意思，五年前十七届三中全会已经提过，那时候讲的是在城镇规划区以外的、而且是国家要投资的或者企业要投资的非工业型项目你可以用农村的土地，现在没有以外的要求了，只要求符合规划。

第二，只有经营性建筑物能进市场，这一条一出来，在社会上引起了非常强烈的反响，有人认为这一下农民的地就可以搞建设了，小产权房就要合法了。现在的土地制度最大的问题或者是被批评最多的问题是对农民使用土地的限制太多。第一，为什么搞建设用地就一定要国有呢？本来是应该搞规划、搞用途管制，你管它土地是谁的呢？第二，征地对农民的补偿太低，农民不满意。当然，这几年一些大中城市的补偿标准提高得很快。某种意义上讲如果农民的土地进入市场时不改变它的所有权性质的话就很好了。对于强征土地，你一定要征走它，但是补偿不够，大家对这个问题不满意，这忽视了土地管理的规律，因为土地是有限的，而且任何地方的土地利用一定有外部效应，会影响别人、也会影响社会，从来没有哪个国家说是你的土地你就可以随便用，没有这样的，任何国家都有土地运用规划、城乡建设规划，进行土地用途管制。

有一些人特别强调保障土地权利、人的权利，这个强调是对的，但是往往会出现矫枉过正，过正到什么程度：人对土地想怎么用就怎么用，这就否定了土地用途管制和土地规划管理。任何国家的土地问题都一定是在平衡这两个问题：产权问题和土地用途管制的关系。我们过去的问题是土地用途管制太强，权利人的权利保护不够，而现在又倒过来了，保护产权人权利的呼声很高，而对土地用途管制的理解不够，最典型的就是小产权房问题。为什么这么多人对小产权房不合法这个说法不满意，有人认为这种说法就是歧视农民集体土地所有权，我说小产权房不合法不是因为它建在集体土地上，而是因为它建在规划不许建造的地方，它不合法是因为违反规划而跟所有权没有关系，城里也有这么多违章建筑，不都正在拆吗？所以一定要注意这一点，这两者要平衡，是你的地，权利要保障，但是你的地如何用，一定要按照规划。

现在为什么又允许城市建设用地市场化呢？它有两个条件，一个是符合规划，二是经营性用地。我们知道农村的建设用地分三类，一是宅基地，二是乡村公共设施和公益性用地，三是经批准合法使用的经营性用地。

现在就是说前两者是不能进入城市建设用地市场的，能进的就是过去已经批了的乡镇企业用地。为什么这样规定？为什么宅基地就不让进？为什么农民的房子就不能抵押？是不是对农民的歧视？想要讲清楚这个问题说难也很难说易也很易，为什么城里的土地能抵押，因为城里的土地都是建在国有土地上，对这些土地全民都享有权利，但农村集体地就不一样，集体是非常具体的，你的宅基地申请也好，你的房屋抵押也好，你只能在你自己的集体范围内进行。第二，城里人的房子是花钱买的，但是农民呢，只要你符合条件依法申请，如果我批准你——长期无偿使用。要想让农村土地的权能和城市土地一样，也能上市也能抵押，这就非常不公平了。

一个完整的所有权包括占有使用收益处分权，所有权人可以在权利主体上设立各种权力配置，可以把占有权、收益权等让渡出去，但是没有人说可以把处分权让渡出去，所以在通常情况下所有权都是所有者的专有权，按照我们国家法律规定，特定的有几种情况非所有者可以处分财产，第一是法律明确规定的，第二是企业破产清算时清算人的处分权，第三是国有企业国家授权其有处分权。

所以我们赋予农民土地承包经营权三项权能：占有、使用、收益，而对宅基地只有占有和使用权。农村具有和城市不同的功能，不是搞建设的地方，但是农民在那儿长期生活，你没有一点建筑也不行，所以农村的建筑都是农民以自有的土地建设，自有自用是农村建设的基本特征。因此农民的土地没有所有权，因为你是自有自用。农村宅基地都是无偿使用，取得的前提是身份为本集体成员，而且不能违反一户一宅，如果宅基地能够入市，就会产生成员权转让的问题。所以农村土地制度最复杂的地方在于它是一个农村的集体性质。

习近平总书记几次说农村土地改革牵一发而动全身，不是说不该而是说谋定而后动，尤其是这个地变了之后就很难再恢复了，所以一方面要努力、更公平地对待农民，另一方面一定要珍惜土地，而且珍惜土地本身也是珍惜农民的权利，就是在这样的情况下提出农村土地在符合土地规划、土地管制的前提下进入市场，所以千万不可以解释说农村土地就可以随便用了，那就会出很大问题。

还有，农村土地承包经营权抵押担保的问题。《物权法》明确规定农村的宅基地不许抵押，什么原因呢？其一，土地所有权不许抵押包括国有土地也是一样的都不许抵押，但国有土地的使用权可以抵押，农村就不行了，农村你把地抵押给别人，经营失败了要拍卖，本村人不买，卖给城里人则承包权和成员权会产生冲突。这次提出来可以抵押担保，其中最重要的是经营权和承包权可以分离，所以农民拿去抵押的土地，我自己经营也好我转让给别人也好都是经营权，经营权是什么呢？经营权和财产权一样就是一个现金概念，如果抵押的是承包土地的经营权，它不是不动产更像一个现金流。有些地方说，允许农民以土地承包经营权入股组建有限责任公司，但是《公司法》规定有限责任公司发起人不能超过50人。

其二，组建有限责任公司现金股一般情况下不能低于30%，农民都是用地入股，现金资产怎么算。

其三，有限责任公司财产是独立的，土地的所有权必须是集体的就不能划归公司。土地能够抵押的是经营权不是承包权。

第三，关于农民住房财产权的抵押担保问题。首先，你必须从这个角度理解，你要抵押房，你房子所在的地就要随着抵押，你要抵押地，你地上的房子就要随着抵押，即使合同没有写法律上也是有规定的。你允许住房抵押，那到底是房抵押还是地抵押呢？我刚才讲到，你抵押的是什么权利，担保的是什么权利，转让的是什么权利，这事儿很复杂，这事儿也非常敏感，一碰就碰到基本制度上去了，所以就非常明确地提出要审慎稳妥推进，而且在这之后习近平总书记又连续讲过几次，像这样编入中央统计库数据这种试点继续强化，要法律通过授权才能试点的自己不能抢先。

决定刚出来时，很多人说去农村买块儿地养老去，是这样的本意吗？当然不是。有一次领导和我进行探讨性的讨论时问，它的本意到底是什么？随着城镇化的推进，我们当然希望农民能够逐步到城镇去就业，这样在农村中的农民越来越少了，才有可能实现农业的规模经营，才有可能实现农业的现代化，如果说是把农民迁出来而让城里有条件的人去农村买第二套第三套房子做休闲用，这样的想法不对。

你看日本的法律，土地是可以自由买卖的，但是盈利性法人不能买，在日本对农业资源的管理有一个非常强的机构——农业委员会，做两件事，一件是做农产品成本调查，还有就是管农地调查。农地调查就是管农地的买卖租赁等，它对农地的管理是非常严格的，外边人很难轻易买卖租赁村里的农地。这次农村土地改革很多已经涉及了我们的基本制度，不改不行，改一定要谋定而后动，要考虑方方面面的问题。所以习近平总书记有这样的话说：坚持底线，试点先行。重大改革必须于法有据，如果说大家认识都一致了就好办，如果说大家认识还都不一致那就申请试点。整个农村土地改革不能把集体经济改没了，不能把耕地改少了，不能把粮食改少了，不能把农民的利益改少了，这是底线。这次决定有一大亮点，就是市场在资源配置中起决定性作用，但是对于农业，政府是不是应当承担更大的责任，如果土地的资源配置都由市场来决定那可能会有麻烦。

城镇化的四件大事

然后是农民的城镇化问题。第一是就业。去年我们在城镇中就业的人口大概3.8亿，但是这3.8亿中在国有单位就业的人不到7000万，所以你要想增加农民进城就业的数量就一定要大力发展非国有企业，否则无法容纳这么多人，现在对非国有制企业的支持力度还不够。

第二是住房。十八大之前，有关部门做过一个调查，2012年52%的农民工是住在用工单位提供的集体住房中，47%的农民工是租房子，其中最主要的是在城乡结合部， 0.7%的农民在城镇中有住房。到2012年底，外出的农民工数量是1.7亿，其中交了住房公积金的农民不到3%，你想想这么多人要来，住哪儿、怎么住都是问题。

第三是社保。参加社保在农村也有，但农民工在城里加入社保的比例就现在来看还很低，养老保险、医疗保险大概16.7%，工伤保险27%，失业保险9%，总量非常小。

第四是农民工随迁子女的上学问题。2012年跟着父母来城镇就读的子女大概有1260万，现在一些大城市的小学都“压力山大”，因为你算算城里3000万孩子，农村1.2亿，现在出来才不到10%。如果都来了，怎么解决，所以现在特别一些城乡结合部的孩子的家长意见也大，孩子意见也大，农民工也不满意。假如学校里40%的学生是农民工子女，每个孩子口音不一样，来的地方不一样，很不容易处理。

对于多建学校，现在我们不缺钱，也不缺师资，但缺地，前一段我对一些地区的校长说，不要紧张，现在农村孩子才出来10%，如果出来20%，那学校城里孩子和农民工孩子数量就相当。所以说对城乡义务教育资源的配置，如果再不认真考虑会很麻烦，更要命的是义务教育读完了高中怎么办，高中读完了大学怎么办，这事儿都不是政府想怎么着就怎么着，要考虑城里老百姓怎么想。

当然，还有更多的问题，但至少有这四件事：就业、住房、社保、教育，解决不好的话我们的城镇化办不成。同时很重要的一条是到底什么叫城镇化？我也跑了很多国家，问了人家，人家说什么城镇化率？不知道是什么东西。我们现在天天讲美国城镇化率是多少，结果一问，人家都不知道。我们要弄清了这事儿才能在现在国情下稳步推进城镇化，包括农业现代化。

以上内容选自陈锡文于2013年12月30日在中国人民大学的演讲。未经演讲者审订。特别感谢中国人民大学法学院孙培楠。