“根本政治制度”话从何来？

党的十八届三中全会《决定》指出,要发挥人民代表大会制度的根本政治制度作用。现在,在我国的政治生活中,人们对“人民代表大会制度是我国的根本政治制度”这一规范表述都已很熟悉了,但是,在我国的宪法和法律中,并没有这一表述。这一表述是从哪来的?它明确起来经历了怎样的过程?把人民代表大会制度确定为我国的根本政治制度有什么意义?

刘少奇:人民代表会议与人民代表大会制度是我们国家的基本制度

列宁说过这样一段话:“如果没有代议机构,那我们就很难想象什么民主,即使是无产阶级民主。”早在1940年,毛泽东在《新民主主义论》中就提出:“中国现在可以采取全国人民代表大会、省人民代表大会、县人民代表大会、区人民代表大会直到乡人民代表大会的系统,并由各级代表大会选举政府。”后来的实践证明,还在战争年代,中国共产党人就对未来革命胜利后新中国的政权形式作了前瞻性思考和科学的设计。从政治学的角度考察,毛泽东所说的这种人民代表大会与列宁所说的代议机构是一致的,是新中国的人民民主的国家机构,是新型的政权形式,是一个伟大的创造,是中国对人类政治文明的重要贡献。

但是,在1949年新中国成立时,由条件不具备,还无法立即建立全国人民代表大会和地方各级人民代表大会,还不能立即实行人民代表大会制度。那么,人民代表大会这最重要的国家机构缺位由什么机构来暂时替代呢?这检验着中国共产党人和中国人民的政治智慧。现代民主国家的合法性在于,其基本政治制度和国家机构是建立在人民同意基础上的,获得人民的拥护,国家机构及其组成人员的权力是人民通过法定程序授予的。

这里所说的不具备建立人民代表大会的条件,主要是指当时中南地区、西南地区的军事行动还没有结束,土地改革还没有彻底实现,各界人民群众还没有充分组织起来,还不能进行全国范围内的普选。

在这样的历史条件下,通过召开由协商产生的具有广泛代表性的各界代表组成的政治协商会议建立新中国,是在当时条件下可选择的最好途径和方式。1949年9月21日至30日,中国人民政治协商会议第一届全体会议在北平举行,会议通过了《中国人民政治协商会议共同纲领》,规定在普选的全国人民代表大会召开以前,由中国人民政治协商会议的全体会议执行全国人民代表大会的职权。会议选举产生了中央人民政府委员会。这样,10月1日,北京市30万群众在天安门广场举行隆重的庆祝典礼,毛泽东发表文告,庄严宣布中华人民共和国中央人民政府已经正式成立。

新中国成立之初,除了少数解放区根据“12月会议”(1947年12月25日至28日中共中央在陕西米脂县杨家沟召开的扩大会议)精神,召开人民代表大会或农民代表大会,选举产生当地的人民政府外,绝大多数的地方政府都是由上级党政机关指定组建的。新解放区的政权组织更不健全,在一些县以下的区、乡甚至还没有建立起政权组织。在新中国的中央政权建立后,建立和统一规范地方政权是十分紧迫的任务。

《中国人民政治协商会议共同纲领》规定,在普选的地方人民代表大会召开以前,由地方各界人民代表会议逐步地代行人民代表大会的职权。毛泽东对召开地方人民代表会议极为重视。1949年8、9、10、11月,他集中总结各地的经验,亲自撰写多份电报、批示、批语,介绍和推广一些地方召开各界人民代表会议的作法和经验,对开好人民代表会议提出明确要求。8月13日,毛泽东出席北平市召开第一届各界代表会议并作了简短讲话,他说:“希望全国各城市都能迅速召集同样的会议”,他把“各界代表会议”称作“各界人民代表会议”,并提出一俟条件成熟,各界人民代表会议即可执行人民代表大会的职权,成为全市的最高权力机关,选举市政府。1950年6月,毛泽东在党的七届三中全会上的讲话中强调指出:“必须认真开好足以团结各界人民共同进行工作的各界人民代表会议。”为了对建立地方各界人民代表会议提供法律依据并对其加以规范,1949年12月,中央人民政府委员会制定了《省各界人民代表会议组织通则》、《市各界人民代表会议组织通则》、《县各界人民代表会议组织通则》,对这三级各界人民代表会议的组织、职权、会期、代行人民代表大会职权等问题都作了明确规定。

开好各界人民代表会议,并代行人民代表大会职权,选举人民政府,是建立地方政权工作的关键步骤。人民代表会议是人民政府联系群众和传达政策的协议机关和咨询机关,还不是政权机关。只有经批准代行人民代表大会职能,选举产生政府,人民代表会议才成为过渡性的政权机关。

到1950年7月,全国28个省和9个相当于省的行政区中,9个省召开了各界人民代表会议并代行人民代表大会的职权；210个市、镇、城关召开过各界人民代表会议,其中,12个中央及大行政区直辖市都已召开了各界人民代表会议,7个市已代行人民代表大会职权；省及行政公署所辖的市67个已经召开过各界人民代表会议,13个市已代行人民代表大会职权；石家庄、保定两市召开了人民代表大会；2069个县中已开过各界人民代表会议的1707个县,其中代行人民代表大会职权的有18县,20个召开了县人民代表大会；36个旗召开过各界人民代表会议。东北有1212个区召开过人民代表会议,377个区召开过人民代表大会,8393个村召开过人民代表会议,17153个村召开过人民代表大会。华北、西北等老解放区,部分区、村也召开过人民代表会议或人民代表大会。当时就清醒地看到,这些工作成绩是初步的,即使开过会也不是都开得好,总结经验也不是很深刻。

到1951年,地方政权建设有新的进展。比如,在全国省和相当于省的行政区中,23个省已经召开各界人民代表会议,许多市、县多次开过各界人民代表会议,但发展不平稳。这其中重要的原因是,有些政府干部不太愿意召开人民代表会议,他们习惯少数人包办一切,不习惯于和人民代表商量办事,他们认为召开人民代表会议“太麻烦”,“召开人民代表会议不起作用”,借口“工作太忙”,或借口“没有事”,而不召开人民代表会议,对于它代行人民代表大会职权问题采取消极的态度。

中央认为,依靠人民代表会议与人民代表大会制度,把全国人民团结在各级人民政府周围,在中央人民政府的统一领导下,形成统一的强大的力量,去履行全国人民迫切需要履行的建设任务和国防任务,这是为新中国成立以来各项事业取得的成绩所证明的真理。鉴于建立新中国巩固的地方各级政权的迫切要求,中央指示,各地要积极努力地把人民代表会议实际而不是形式地建立起来,使它在政治上和组织上更广大更密切地联系各民主阶级的人民群众,在组织形式上逐步地完备起来,使各级人民代表会议能够在几年内逐步地过渡为人民代表大会。必须经常定期召开人民代表会议,巩固这种人民代表会议与人民代表大会制度。

在这样的背景下,1951年2月28日,中央人民政府副主席刘少奇出席了在北京中山公园中山堂召开的北京市第三届人民代表会议并作讲话,对地方政权建设工作指出明确的方向。他在这次讲话中明确提出:“人民代表会议与人民代表大会制度,是我们国家的基本制度,是人民民主政权的最好的基本的组织形式。我们的国家,就是人民代表会议与人民代表大会制的国家。”从目前公开的资料看,这是我们党和国家领导人最早关于“人民代表会议与人民代表大会制度是我们国家的基本制度”的表述,对人民代表大会制度作这样的定位,在新中国政权建设史上具有十分重要的意义。