专家谈：推进户籍制度改革实现新型城镇化 （2）

统筹推进户籍制度改革和公共服务均等化

广东省社会科学院社会学与人口学研究所副所长、研究员　左晓斯

推进基本公共服务均等化是户籍制度改革的核心内容

户籍制度改革广东先行一步

近几年来，国家明显加快了户籍制度改革步伐，继2012年年初下发《国务院办公厅关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》之后，2014年7月底又发布了国务院《关于进一步推进户籍制度改革的意见》。作为中国改革开放的前沿阵地，广东的步伐更快更大。如在全国率先推进基本公共服务均等化，率先实行积分入户入学，特别是2014年年初，与统筹推进新型城镇化和农业转移人口市民化相适应，广东省推出加快和做实户籍制度改革的政策措施，力争到2020年，全省常住人口城镇化率达73%左右，实现不少于600万本省和700万外省农业转移人口及其他常住人口落户城镇。这不仅与中央政府的政策高度一致，而且相比1984年以来的历次改革，这场改革的广度、深度、力度和影响可能都是前所未有的。

其实，户籍制度只是一种载体，附着在户籍上的基本公共服务和社会权利才具有实质意义，加快推进公共服务均等化是户籍制度改革的核心内容。因此，户籍制度改革与基本公共服务均等化必须统筹推进。作为全国第一个发布和实施《基本公共服务均等化规划纲要（2009-2020）》的省份，省内城乡之间，特别是珠江三角洲各市城乡户籍人口之间在义务教育、基本医疗卫生服务、基本养老服务、就业保障等方面的均等化程度已经大大提高，一些城市已经基本实现均等化目标。但在非户籍常住人口方面差距依然明显。统筹推进户籍制度改革与基本公共服务均等化，以解构以户籍与非户籍人口差别化权利为特征的新二元结构，实现社会既充满活力又和谐有序的预期政策目标，必须突破思想观念的束缚、突破利益固化的藩篱。

实现由“负担”到“财富”的观念突破

过去30年来广东户籍制度改革在面对异地务工人员这个庞大群体时一直没有大的突破，根子在思想认识上，没有直面这个庞大群体的价值和需求。广东以制造业立省，从近年来转型升级的历史进程来看，相当长时期内，广东经济还无法摆脱对制造业的依赖，也就无法减少对人力资源的巨大需求。即使要实现广东经济转型和产业升级，也必须有一支高素质的稳定的产业工人队伍来支撑，而不是流动不居的“农民工”群体。不难看出，这个群体其实不是各级政府的负担，而是整个广东经济社会发展不可或缺的宝贵资源和财富。留住他们，善待他们，让他们突破户籍限制融入广东，无疑将使这个群体迸发出更大活力，助推广东顺利完成“三个定位、两个率先”的历史使命。实现这种思想转变将使我们充分认识到改革的必要性和迫切性，扭转“改革是对被改革者的恩赐”、“可为可不为”或“弊大于利”的错误观念，激发各个地方和各个部门改革的积极性、主动性和创造性。

珠三角人口容量扩展空间巨大

珠江三角洲城市带是否有能力或容量吸纳这么庞大的非户籍人口？研究表明，与国外大都市圈相比，珠三角城市群的人口密度和极化水平并不高，人口吸纳潜力与空间至少还可以提高一倍。前提是要通过构建现代政府治理体系、提高社会治理能力，扩展政府和社会的能力和容量；通过全新的规划和更大的投入，扩展市政基础设施的规模和覆盖面，提高基本公共服务覆盖面和服务水平，扩展和提高有效人口和经济承载力和容量。同时，通过完善交通和其他公共服务设施，合理配置城市群资源，强化城市之间的分工合作和紧密联系，提高区域基本公共服务整体供给能力，提升广州、深圳等大都市以及整个都市圈的素质和吸纳农业转移人口的能力。对于户籍制度改革，或者是农业转移人口市民化的成本或财政负担能力，有中国社会科学院的研究已经指出，以基本公共服务与福利均等化为导向的户籍改革在财政上具有可行性；通过采用逐步分摊和各方共担（包括中央财政按照十八届三中全会决定中有关“建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制”精神分担部分责任），广东省各级政府财力基本可以承受。

统筹推进需要国家协调配套

根据党中央关于深化社会体制改革的战略部署和公安部门的构想，户籍制度的改革方向，一是逐渐剥离附着在户口上的权益，将户口制度还原为管理住户人口基本信息以服务全社会的基础性行政制度；二是逐步形成以合法稳定住所和合法稳定职业为户口迁移基本条件、以经常居住地登记户口为基本形式，城乡统一、以人为本、科学高效、规范有序的新型户籍制度。但这些都需要一个前提，就是与户口挂钩的社会资源和基本公共服务在城乡之间、区域之间不再有这么大的差距，即全国范围内的基本公共服务均等化、一体化的进程达到一定程度。这还需要一个漫长的过程，需要一定时间的过渡和缓冲。在过渡期内，国家可以调整中央财政转移支付制度，特别是义务教育、社会保障等方面的财政补贴，按照人口流动方向和强度予以重新设计和计算，以解决各地事权与财权不对等、责任义务不对等等事关地方财政能力和政治意愿等重大问题。同时，作为过渡措施的居住证制度也可以改革创新，结合国际上的绿卡制度和广东已经实施的积分制，对那些的确有能力有意愿的非户籍人口，根据积分的高低发放负载不同基本公共服务和社会权利含量的不同级别的居住证。这将大大提高居住证的含金量和吸引力，也让所有有意愿有能力融入广东、定居广东的非户籍人口看到希望和目标。