预防小官贪腐制度尚属“牛栏关猫”

基层腐败、小官贪腐主要表现在四个方面

贪官不论大小，都是党和国家的蛀虫。贪污腐败，更没有大小腐败的区别。因此，反腐败在打击大贪污、大腐败“老虎”的同时，决不能忽视基层、小官和群众身边的“苍蝇式”腐败，既不能抓大放小、也不能抓小放大。

基层腐败、小官贪腐主要表现在四个方面：一是政风腐败。要么官商之间勾肩搭背，迎来送往，染指工程项目，进行利益输送，要么官员层级之间拉拉扯扯，吹吹拍拍，为跑官、买官行贿受贿。

二是政务腐败。基层官员或公务人员在行使职权、履行职责时，利用政府赋予自己的权力，对办事人进行吃拿卡要，不给好处不办事，给了好处乱办事，小到一盒烟、一瓶酒，大到索要现金，有的还要到色情娱乐场所消费。

三是“权”“利”腐败，以权谋私、以权谋利、以权谋欲。比如，在我国土地征用尚是二元体制的情况下，土地卖不卖、卖多少、卖什么价等，某种程度上都是基层少数官员说了算，这客观上就为那些心术不正的“小官”留下了权力寻租的空间，为他们贪腐甚至“巨腐”提供了可能和条件。另外，基层用人腐败现象突出。官二代、富二代凭借父母手中的权力、财富，不论学历和能力如何都能得到提拔任用，而普通群众的子女没有“关系”缺乏上升的通道，从而引发社会公众对政府的不满。

四是行业腐败。几乎涉及老百姓民生领域的各个方面，比如教育、住房、医疗、司法、殡葬等行业，都存在人为地制造上学难、就医难、住房难、打官司难的现象，许多群众为了获得本应享有的公共服务，不得不设法打通关系，这不仅造成群众生活成本上升，更毒化了社会风气。

“老虎”贪腐固然可怕，但毕竟只是少数；“小官”是离老百姓最近的干部，他们虽官小位低，但数量庞大。因此，在一定意义上说，“苍蝇式”腐败更可怕，危害性更大。

小官贪腐严重败坏党和国家在老百姓心中的形象。我国和老百姓直接打交道最多的“官员”就是在基层政权中工作的“小官”，在老百姓的心目中这些“小官”代表了党和政府，是党和政府的代言人，他们的一言一行、一举一动都关乎党和政府的形象。小官贪腐在老百姓心中影响很坏，这不仅影响官风、政风，对社会风气也起到很坏的示范效应。

小官贪腐直接损害群众的利益，加重了基层人民群众的负担，损害老百姓的民生，影响社会公平公正。基层腐败小官利用手中的权力贪腐，直接向老百姓吃拿卡要；上级的惠农政策、补助资金等一旦被贪污，群众得到的实惠就会减少，家庭、生活都会受到影响。同时这些单位乱收费，将开支转嫁到基层老百姓的头上，加重了基层人民群众的负担。

俗话说，万丈高楼从地起。基层政权是国家治理的基础。“千里之堤，毁于蚁穴”，发生在基层中的腐败行为严重影响了基层党组织和基层政权建设。“小官贪腐”直接侵犯了人民群众正当合法的权益，势必导致基层干群关系和党群关系恶化，最终影响党和政府的执政基础。

基层腐败、小官贪腐产生的根源很复杂

这些原因有制度层面的，有管理监督方面的。具体来说，主要有以下几个方面的原因：

一是预防小官腐败的制度尚属“牛栏关猫”，使得这些小官的权力贪腐肆无忌惮。一些小官虽然级别不高，很多仅仅是科级干部，但 “官不在大，有权则灵”。一些“小官员大腐败”，就在于他们掌握的资源分配和使用的权力相当集中，基本上游离于制度监管的空地。绝对权力必然导致绝对腐败，从而导致贪腐的力度和危害不逊于高级别官员。如2014年北京查处的案例，朝阳区孙河乡原党委书记纪海义受贿9000余万元、海淀区西北旺镇皇后店村会计陈万寿挪用资金1.19亿元、延庆县旧县镇农村经济经营管理中心原主任袁学勤挪用公款2400万元，金额数目都是触目惊心。

二是山高皇帝远，对一些“手握重拳”的基层小官缺少制约。一些基层小官级别虽低，官位虽小，但大多是单位“一把手”，处于“不大不小、不上不下”的中间位置，管理、使用和经手的资金量巨大，还有的虽然是一般工作人员，但也大多能够经手资金、资源等。在“上级监督太远，同级监督太弱，下级监督太难”的环境中，不容易引人注意，更有利于逃避监管，而且他们往往凭借在当地的熟人关系和网络，霸气十足。所以，小官能贪甚至大贪，说到底还是一个监督缺失的问题。

三是“小官”因为“小”而具有较强的欺骗性和隐蔽性。这些“小官”通常都是些“现管”的实权派，别看是“芝麻官”，但他们手中权力的“含金量”不小，独揽具体事情的“操作权”，善于混迹于老百姓之中，伪装成“老实人”甚至“老黄牛”，在党纪国法面前装傻充愣，让领导和群众误认为他们是芝麻小官，没有多少权力、资源和条件，想搞腐败也没权力，更没胆量和能力，即便偷偷摸摸捞一点也油水不大，是一些汤汤水水、吃吃喝喝的小问题，从而使之游离于监督的视线之外，即使监管也在事项、频率上不能及时、有力、连续、长期地进行，从而使他们胆子越来越大，贪腐起来“得心应手”，忘怀于金山银山之中，既不起眼，又不惹眼，往往是神不知、鬼不觉，为他们成为日后的大贪乃至巨贪大开了方便之门。更何况还有的“小老鼠”、“苍蝇”背后还有“大老虎”作靠山和保护伞。所以越是“天高皇帝远”和让人看不上眼的行业的“小官”，其腐败案发率越高，甚至“小官员大腐败”，“苍蝇”变成“大老虎”。

总之，基层腐败、小官贪腐其行虽小，但其后果危害却不次于大腐败。其腐败行为虽“小”，但其影响更为广泛，它所影响的是社会民众，所关系的是党心、民心，所危害的是执政基础、人心背向。因此，对于“基层腐败、小官贪腐”应当予以大重视、大治理，唯如此，才能营造良好的社会秩序，营造风清气正的政治生态，才能得人心得民心，巩固党和国家的执政基础。

（作者为北京师范大学教授、博导、政府管理研究院院长）