城镇化要摆脱“唯速度论”

图1 1978－2013年我国城镇化率增长幅度

前不久召开的中央经济工作会议强调指出“推进城镇化健康发展是优化经济发展空间格局的重要内容，要有历史耐心，不要急于求成”。城镇化作为我国扩大内需的最大潜力和经济增长的新动力，在新常态背景下需要走出“唯速度论”歧途，告别“旧模式”、打破“旧思维”，转变“旧形态”，树立问题“新导向”，坚持制度“新改革”，主动适应经济发展新常态，实现城镇化新发展。

一是走出“唯速度论”歧途，要让“健康增长”成为新常态。从我国城镇化进程来看，改革开放以来城镇化速度不断加快，1978－2013年城镇化率年均增长约1个百分点，高于同期世界城镇化速度约0.6个百分点；特别是1996年城镇化率突破30%进入城镇化加速阶段以来，每年增幅均超过1个百分点，平均达到1.37个百分点（见图1）。然而我国城镇化在快速推进过程中出现的一系列问题，表明城镇化质量不高，需要思考城镇化“速度”与“质量”如何协调发展。在新常态下，我国城镇化速度需要“量”、“质”并重，不宜提出诸如过去针对GDP增长的“保7、保8”等类似指标，而是通过设置城镇化率合理增长区间，因地制宜，分类引导东、中、西部地区城镇化率健康增长，宜快则快，宜慢则慢，不盲目攀比速度，避免“城镇化运动”。

二是告别“以土地换发展”旧模式，要让城市约束性发展成为新常态。地方财政过度依赖土地出让收入，“卖地”成为地方政府热衷之事，以至于城市“摊大饼”式扩张和新区、新城不断涌现，不仅浪费了大量耕地资源，威胁到国家粮食安全和生态安全，也加大了地方政府性债务等财政金融风险。“空城”、“鬼城”等现象，就是其负作用的有力注脚，城镇化单纯依赖土地增量扩张难以为继。习近平总书记要求要像保护文物一样，甚至像保护大熊猫那样保护耕地。国家新型城镇化规划提出严控增量、盘活存量、优化结构、提升效率，切实提高城镇建设用地集约化程度，通过合理划定城市“三区四线”，合理确定城市规模、开发边界、开发强度和保护性空间，防止城市边界无序蔓延。城市发展正由“扩张型”向“约束型”转型。

三是打破“单打独斗”旧思维，转变“一群城市”旧形态，要让城市群成为新常态。出于自身利益的考虑，城市集聚地区各城市间往往各自为政，产业同构、断头路等现象较为普遍，甚至是“以邻为壑”，竞争多于合作，大于合作，实为在空间分布上相对集中的“一群城市”。习近平在听取京津冀协同发展专题汇报时强调，要打破“一亩三分地”旧思维，努力实现优势互补、良性互动、共赢发展，为“单打独斗”的“一群城市”向“集聚效率高、辐射作用大、城镇体系优、功能互补强”的城市群转变明确了方向。以城市群为推进城镇化的主体形态，完全符合经济全球化背景下的城镇化一般规律，也符合我国资源环境承载能力的基本特征，有助于优化城镇规模结构，促进超大、特大、大、中、小城市及小城镇协调发展。

四是树立问题“新导向”，要让“城市病”治理成为新常态。随着城市人口数量不断增加，人口、资源与环境矛盾加剧，特别是北上广等超大城市，交通拥堵、雾霾等“城市病”问题日益突出，迫切需要加快治理。比如，在缓解拥堵上，一方面要加快产城融合，对中心城区“做减法”、对新城“做加法”，促进职住平衡；另外一方面要倡导公共交通支撑和引导城市发展的规划模式，建立以“公共交通为导向”的土地开发模式，努力实现城市空间的“精明增长”。

五是坚持制度创新，要让改革成为新常态。大量农业转移人口难以融入城市社会，市民化进程滞后，是我国城镇化过程中遇到的最大难题，也直接关系到能否实现人的城镇化。2014年7月出台《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，标志着户籍制度改革进入全面实施阶段；日前正处于公示阶段的《居住证管理办法（征求意见稿）》，明确“同城同待遇”，表明稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，进入法制化、规范化、程序化发展新阶段。新一轮农村土地制度改革即将出台。重要领域、关键环节改革好戏连连，不断释放制度红利。一些直接影响城镇化的突出问题，正一步步从体制机制上得到破解。

（作者为中共北京市委党校经济学教研部副教授）