评估“财政承受能力”,是对PPP的有力保障

评估“财政承受能力”,是对PPP的有力保障

实行PPP政策,通过政府和社会资本合作,扩大基础设施和公用事业投资,是当前做实稳定增长的一项重要工作。但如何确定项目的数量,如何确定投资的规模,如何确定项目的领域,如何保障PPP政策的长期有序发展,成为全社会关注的问题。

今年,财政部发布了《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》,做出了对全国PPP项目进行财政承受能力评估的部门规定,这既是一个政策导向,也是一个稳妥和可行的措施办法。贯彻财政承受能力评估制度,是对PPP政策最有力的支撑和保护。

第一,这一规定表明了政府的责任担当。PPP项目涉及众多的公共部门和领域,无论是经营性的、准经营性的、还是非经营性的,都涉及到项目的公益性,有公益性就与政府的职能和责任有关,特别是与政府公共财政的拨付和支持有关。事实上,政府公共财政能力的大小,成为实行和推进PPP政策的重要基础和前提条件。

通过评估论证,会产生“通过论证项目”和“未通过论证项目”。政府对通过论证的项目将切实承担起公共财政的支付责任,包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等等。这表明各级政府对PPP项目的建设负责任的态度,要合作就要把项目需要的财政支持和财政可能的支付能力算好账、说清楚,以确保项目财政资金支持到位和项目的长期安全运行。

对未通过论证的项目,表面上看是政府没有给予财政支持。但从更深层和更长远来看,这也是政府对社会资本或者说是对投资者和经营者认真负责的表现。PPP项目的一个重要特点,就是经营的长期性和稳定性,如果项目运营得不到政府的支持,经营势必出现问题,受损的一定是投资者或经营者。未通过论证的项目,实际是避免了投资者和经营者的巨大损失和风险。

第二,明确了什么项目才可以通过政府和社会资本合作的界线。目前,PPP项目的范围接近基础设施和公用事业的所有行业,包括了国民经济的众多重要领域。但由于受到公共财政能力所限,不可能对所有的社会投资都给予公共财政的拨付和补助,市场经济可以解决的,没有必要再通过政府和社会资本合作去生产和提供。因此,列入PPP项目需要一个界线。财政承受能力评估,为此划了三条线。

首先,不能什么项目都列入PPP项目。PPP项目的一个本质特征,是公共服务。也因为涉及公共服务,政府才会与投资者或经营者合作并投入公共财政。而私人产品可以完全市场化,只要有需要,只要有投资,供需可以平衡市场,项目可以自生自灭。但PPP项目是政府提供的公共产品或准公共产品,只能生不能灭,因为它必须向公众提供长期、稳定、和安全的产品和服务。

其次,PPP项目,不能过多地集中在某一领域。社会公众对公共服务的需求是多领域和多方位的,比如医疗、教育、文化、住房、供水、用电、采暖、公交、园林、通讯、网络等等。因此,公共服务不能集中在某一领域和某一个产品上,需要更全面、公平、公正地满足社会公众多方位的需求。但是社会资本往往关注那些可经营的,且收益比较丰厚的项目。“根据PPP模式适用的行业和领域范围,以及经济社会发展需要和公众对公共服务的需求,平衡不同行业和领域PPP项目,防止某一行业和领域PPP项目过于集中”,是对行业和领域做出的均衡性评估,也是清楚地划出了一条线。

最后,对PPP项目的财政支出,不能超过预算总盘子的10%。某一个项目能否列入PPP项目,主要看财政承受能力评估的结论,但众多的社会投资项目中仍然会有大批项目,通过财政承受能力的评估论证,这个时候还需要一个规模条件,就是“每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任,占一般公共预算支出比例应当不超过10%”。这10%的比例,应当是每年新的和旧的PPP项目都在这10%的预算支出比例中了。按照2014年全国财政收入规模粗算,今年全部PPP项目占公共预算支出应当不超过1.4万亿元。这样的规模水平是比较客观和合理的。这是从全局的角度,对PPP项目规模做出了平衡。

责任编辑:郭浩校对:佘小莉最后修改:
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