井敏：合理划分中央与地方财政事权和支出责任

2016年8月16日，国务院发布《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》，对推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革作出整体部署。由于财政事权是一级政府应承担的运用财政资金提供基本公共服务的任务和职责，支出责任是政府履行财政事权的支出义务和保障，因此合理划分中央与地方财政事权和支出责任，不仅是建立现代财政制度的重要内容，也是政府有效提供基本公共服务的前提和保证。

应遵循的基本原则

受益范围原则。这是划分中央与地方财政事权和支出责任最基本的原则，是根据公共服务直接受益对象所涉及的范围来确定其承担主体的一种划分方法。即根据谁受益谁承担的原则，将那些直接受益对象的范围覆盖全国，以及体现国家主权、维护统一市场的公共服务事权和支出责任划归中央政府；将直接受益对象范围只涵盖一定区域的公共服务事权和支出责任，划归该区域的地方政府。同时，还要兼顾某些特殊的公共服务，比如有些公共服务虽然受益范围只涵盖一部分人，但因其明显超出地方财力支付能力，对整体社会安全和稳定又至关重要，因此也要由中央政府承担，如对特别重大突发事件的应对、对特困地区或受灾地区的专项补助等。

外溢性原则。这是对受益范围原则的一个补充，是根据公共服务结果是否产生正外部效应以及正外部效应的外溢程度来进行的划分。即正外溢性较小或地方性较突出的公共服务，包括基础设施、警察、消防等，由区域性地方政府承担。相反，正外溢性较大的公共服务，如义务教育、基本医疗和社会保障等事权，则由中央政府承担更大比例的支出责任。

在坚持上述两个主要原则的基础上，在实际的划分中还要参考以下几个辅助性原则。一是行动原则。从公共服务事权的落实角度来看，凡政府公共服务事权的落实在行动上必须统一规划的公共服务，如义务教育的均等化标准和评估，就应该由中央政府承担；若公共服务事权的落实是因地制宜的，如义务教育的组织实施，其承担应属于地方政府。二是技术原则。从提供公共服务所需技术的角度来看，凡公共服务事权范围广、规模大、对技术水平要求较高的项目，如大型水利和核设施的供给，其承担应归属中央政府；一般性而又需要适时进行监督的活动或公共工程，如体育或文化场馆应归属地方政府。三是资本密集度原则。从公共服务所牵涉资金的密集度来看，资本密集度较高的公共服务事权，比如基础研究或新能源开发等，比较适合由中央政府来提供，而资本密集度较低即劳动密集型的公共服务项目，如就业培训或社区服务等更适合由地方政府来承担。