推进基本养老保险基金全国统筹是一重大改革（2）

基本养老保险基金全国统筹是优化养老保险制度的关键

我国养老保险制度全面深化改革以完善和优化企业职工基本养老保险制度为核心，并以此为鉴全面推进机关事业单位工作人员养老保险制度改革以及城乡居民养老保险制度完善。实现基本养老保险基金全国统筹，能够起到牵一发而动全身的作用，带动养老保险制度全面深化改革各项重点任务取得关键进展。

首先，实现基本养老保险基金全国统筹是推进制度并轨的重要条件。只有当基本养老保险基金实现全国统筹后，才能统一缴费基数计算口径、费率、制度运行规范和监督，促进缴费负担公平、待遇计发与调整公平。在此基础上推进养老保险制度并轨，才是在全国性统一的制度平台上进行的，也才能将已经在一定程度上沦为地方性制度的基本养老保险制度真正恢复为国家统一制度安排。因为我国推进养老保险制度并轨，并不是为了制度整齐划一而并轨，真正目的在于实现地区间、人群间基本养老保险权利享受和义务负担公平。

其次，实现基本养老保险基金全国统筹使个人账户“空账”规模得以固定，便于调整和完善个人账户制度。长期以来，个人账户“空账”问题始终困扰着我国养老保险制度建设。究其成因，一方面是由于制度转轨成本缺乏专门机制来化解，另一方面更是由于基本养老保险基金地区分割统筹导致地区间基金余缺分化。事实上，一直到2013年底城镇职工基本养老保险基金征缴收入总额都是大于基金支出总额的。如果实行基金全国统筹，即便是没有各级财政补贴，基本养老保险基金是能够依靠制度内财源实现收支平衡的。在这种情况下，便无需借用个人账户资金用于养老金当期发放，个人账户“空账”规模就不会继续增加，原来用于补贴当期发放的财政资金便或可用于做实个人账户，或可用于完善个人账户制度。

再次，实现基本养老保险基金全国统筹有助于实现养老保险基金集中管理与有效投资。目前，各类基本养老保险基金结余总额虽然已经超过3万亿元，但是，全部分散在全国2000多个统筹单位中，不仅不利于进行规模投资、组合投资，实现保值增值，还不利于维护基金安全。基本养老保险基金实现全国统筹后，基金结余额将大部分集中在中央层面，符合2015年8月23日国务院发布的《基本养老保险基金投资管理办法》所明确的“养老基金实行中央集中运营、市场化投资运作”的原则的要求。

最后，实现基本养老保险基金全国统筹能够厘清财政补贴责任边界，便于有计划地化解转制成本。如前所述，城镇职工基本养老保险基金全国统筹后，征缴收入与总支出基本相抵，各级财政补贴责任将大为减轻并相对稳定，就能够腾出部分财力通过制度化的财政投入机制将原本主要依靠社会统筹基金来消化的转制成本予以逐步化解。基本养老保险基金实现全国统筹后，新建立的机关事业单位工作人员养老保险制度也才能够“轻装上阵”、实现制度改革的原有设想。

【启示与思考】

目前我国养老保险顶层设计工作已从基础研究转入方案拟定阶段。推进基本养老保险基金全国统筹是一项重大的改革，其中最难的是涉及中央和地方的权力、责任，以及地方和地方之间利益关系的平衡和调整。基本思路是合理划分中央和地方的事权及支出责任，共担养老保险基金平衡的责任。具体而言，政策重点应当放在以下几个方面。

首先是统一确定缴费的基数和费率，归集中央统筹基金，增加和用好中央财政补助资金。统一缴费基数和费率是实现基本养老保险基金全国统筹的基础条件，是从筹资的角度提出的政策原则。在统一缴费基数和费率的基础上，由各个省级地区上解养老保险基金建立中央统筹基金，并在预留一定支付费用后，确定具体投资额度，委托给国务院授权的机构进行投资运营。在这个过程中，中央财政也应当承担补贴责任，不能完全依靠基金结余较多的省级地区来补贴基金收不抵支的省级地区，以体现国家、企业和个人三方共担养老保险筹资责任的原则。

其次是进一步统一全国的待遇确定和调整的政策，进行省际基金余缺的调剂。统一全国的待遇确定和调整的政策是实现基本养老保险基金全国统筹的必然结果，是从给付的角度来谈的。在统一待遇确定和调整政策后，各省级地区之间的基金收支余缺由中央统筹基金予以调剂。

最后是允许省级地区在确保全国统筹的前提下有一定的费率和待遇调整浮动幅度，调动中央和地方两个积极性。在各省级地区遵从基本养老保险基金全国统筹大局并且将地区间差异控制在适当范围内、不至于影响市场公平竞争原则的前提下，允许制度内负担比低的省级地区适当降低养老保险缴费率，允许基金结余较多的省级地区适当提高养老金待遇调整幅度，以体现原则性和灵活性相结合。

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