《居住证暂行条例》以法治助推新型城镇化（3）

让居住证实现预期效益仍需清障

建立居住证制度虽然是过渡性、渐进式的改革方案，但有历史性的破冰意义。让居住证制度实现预期的社会和经济效益，还有许多障碍要清除。

10月21日召开的国务院常务会议，通过了《居住证暂行条例（草案）》，决定在全国建立居住证制度，推进城镇基本公共服务和便利向常住人口全覆盖，要求各地积极创造条件，逐步提高居住证持有人享有的公共服务水平。草案还明确了居住证持有人通过积分等方式落户的通道。

在全国建立居住证制度，打破了户籍制度对人口自由迁徙的限制。在市场经济事实上已经冲破人口流动篱笆后，人口迁移制度早已有修正需要。而近年来，其滞后性越发显露无遗。其一，由于户籍制度中附加着教育、医疗、出行、社保等权益，而全国外来常住人口多数无法享受这些权益，造成了基本公共服务的显性不均等，有违社会公平正义；其二，全国2.53亿流动人口中的多数，在所在城市从事二、三产业工作，事实上已经成为中国产业队伍的主力军。权利的不平等导致需要更高人工成本以维持生产和服务需要，导致人口红利的衰竭速度加快，削弱了经济的竞争力。其三，公共服务覆盖率低，还加剧了社会板结化的程度。流动人口子女教育得不到保障，依法纳税却得不到纳税人的应有权利，造成了流动人口贫困等问题的代际传承，限制了底层社会向上流动的空间，抽离了推进新型城镇化的资源。

建立居住证制度虽然是过渡性、渐进式的改革方案，但有历史性的破冰意义。不过，从广东、上海等地先行推广居住证制度的情况看，让居住证制度实现预期的社会和经济效益，还有许多障碍要清除。

从居住证制度本身看，先行城市普遍存在着资质标准单一、门槛过高的问题。已实行居住证的城市，普遍将学历、教育背景、科技发明成果、投资能力作为主要标准，积分落户也普遍存在基础分值设定过高，附加条件过多，时限过长等问题。而已经和正在为所在城市做出贡献的外来人群，大多数集中于二、三产业的低端行业，如果按现在的资质要求，他们很难具备领取居住证的资格，更无望够得着积分落户的门槛。实际上，最好的资质证明应是看是否为所在城市纳了税，只要履行了纳税义务，就应享受纳税人权利。这是推行居住证制度的前提。

【启示与思考】

实施居住证制度是户籍制度改革的重要一步，最终还是服务于户籍制度改革。无论是享受公共服务还是积分落户，我国社会相当一部分人，尤其是数量庞大的流动人口都将从居住证制度中受益。

在新型城镇化和农业现代化的背景下，大量流动人口却因为各种原因并没有实现实质上的‘城镇化’，这样会导致城镇化的质量不高。居住证将成为城镇化的调节器，也是推动城镇化健康有序发展的必然需要。

国务院已经通过了居住证制度的指导性和原则性规定，但这项制度的全面实施还需要各地来制定具体办法，已经有了居住证的地区也要跟上国务院规定的脚步。

从财政支持力度来看，由于多数基本公共服务将附加在居住证上，居住证制度的推行意味着城市财政支出的预期效益大幅增加。然而现实情况是，城市越大，区域中心地位越突出，对新增的财政消耗的支持能力越强；财政能力较弱的城市，则很可能出现缺乏推行积极性或有心无力的情况。出于公共财力等原因，这其中甚至也将遇到一定阻力，这就需要有关部门提供强有力的监督。

说到底，经济是否繁荣，社会治理是否透明公正，决定着人们的去向。因此，只有普遍建立起更合理的制度和市场环境，人口才会均匀有序流动，居住证制度才能起到促进公共服务均等化和人的城镇化的终极作用。

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