完善基本养老保险个人账户制度亟须关键决断

党的十八届三中全会《决定》以及十八届五中全会关于“十三五”规划建议中都提出，完善职工养老保险个人账户制度，健全多缴多得机制。此举无疑是为了解决目前职工养老保险个人账户长期空账运行的问题而提出的改革要求，对此未来全面深化养老保险制度改革具有战略指导意义。那么，个人账户空账到底是怎样形成的？为什么长期做而不实？下一步，完善个人账户制度应该往哪个方向走？

个人账户空账的由来

20世纪90年代中期以前，我国职工基本养老保险实行的是现收现付制，即用在职职工的缴费来给退休职工支付养老金。但是，随着我国老龄化程度逐渐加深，退休职工越来越多，制度内抚养比将越来越高，未来养老金支付压力将会越来越大。在这种情况下，1995年我国开始对职工基本养老保险制度进行改革，财务模式从现收现付制向“社会统筹和个人账户相结合”的方式转变。其中，社会统筹部分由参保企业缴费形成，用于支付当期退休者的养老金；个人账户部分主要由参保职工缴费形成，采取完全积累方式，用于个人退休后的自我养老。改革的初衷是想将社会统筹的长处与个人账户的优势结合起来，在保留一部分社会统筹以实现社会风险互济功能的同时，通过个人账户资金的积累与运营，实现基金的保值增值以应对人口老龄化。

后来，由于受到亚洲金融危机的影响，我国国内经济形势发生了深刻变化，特别是随着国有企业改革的深入，产业结构调整力度不断加大，一些传统产业的过剩产能被淘汰，许多长期亏损、严重污染环境和资源枯竭的企业被关闭，养老保险费的收缴率连年下降。同时，一些地方单纯从减轻下岗分流压力的角度考虑问题，放松了对职工退休条件的把控，引发了大量的提前退休，领取养老金的人数以年均200万的速度增加。这一增一降直接导致了社会统筹账户资金不足以支付当期退休者的养老金，1997年各地就陆续出现收不抵支的现象，1998年全国出现总体性收不抵支，养老金拖欠问题十分突出，确保养老金按时足额发放成了当时压倒一切的政治任务。面对这种情况，我国有两种政策选择：一是国家财政专项补贴；二是借用在职职工的个人账户资金。由于当时我国财税体制还未理顺，政府财政收入有限；另一方面，个人账户资金与社会统筹基金并账管理并且缺乏投资渠道，基金面临贬值风险。因此，借用个人账户资金填补社会统筹当期缺口就成了自然之选，由此产生了个人账户空账运行的问题。

为什么个人账户长期做而不实？

面对个人账户空账问题，2001年中央政府决定由辽宁省实施做实个人账户试点，到2008年试点扩大到了辽宁、吉林、黑龙江、湖南、湖北、山西、河南、新疆、天津、山东、上海、江苏、浙江等13个省份。此外，广东也根据本地实际情况，依靠自身能力做实个人账户。总结归纳国务院批复的各地做实个人账户的方案，我们可以发现三项基本原则：一是老中新分开。以实行个人账户做实政策的时点为分界线，之前已经退休的人员，个人账户不再做实；已经参保、尚未退休的人员，以前没有做实的个人账户不再做实，以后的缴费逐步做实；之后参保的人员，个人账户从参保缴费开始就逐步做实。二是东中西分开。东部沿海经济发达地区要依靠当地的力量做实，中央财政对中西部地区和老工业基地予以适当补助。三是积极稳妥，逐步推开。要在确保企业离退休人员基本养老金按时足额发放，以及充分考虑各级财政和城镇企业职工养老保险基金承受能力的前提下，逐步推开做实个人账户工作，有条件的地区步子可以快一些，困难地区可适当慢一些。

截至目前，做实个人账户试点工作已经进行了15年，但是，进展情况不容乐观，近年来更是几乎陷入停滞。这既表现在没有后续省份加入开展做实个人账户试点，也在于试点省份的工作成效甚微。以辽宁省为例，在做实个人账户3年之后，由于个人账户资金不能再被借用，辽宁出现了社会统筹部分资金不足以发放养老金的情况。为了弥补当期支付缺口，中央和地方财政分别承担了缺口部分的75％和25％。但是，此后缺口越来越大，即使依赖中央财政也难以长期填补庞大的养老金缺口，于是几年之后，中央特批辽宁省从已做实的个人账户中借支资金发放养老金，如今借款额已经累计达到了700多亿元。

另一方面，由于制度转型成本的解决机制没有法制化且力度有限，中央财政仅对少数几个省份进行数量有限的配比补贴做实资金，东部发达地区的试点省份则完全由地方财政解决，导致大部分地方政府积极性不高。以上海市为例，2007—2008年地方财政在挤出102亿元做实账户后，就不愿投入后续资金。截至2013年，做实账户基金仅为123亿元。在这种情形下，全国职工基本养老保险个人账户空账规模从2007年的10957亿元扩大到了2013年底的30955亿元。

做实个人账户不仅地方政府积极性不高，中央政府的积极性也在消退。究其原因，一方面是由于做实个人账户的资金压力大，另一方面则是因为做实之后基金保值增值压力也大。在投资运营收益不高的情况下，各级政府都意识到将财政资金存入、做实个人账户，这部分资金将变成永远都不可能收回的“沉没成本”。扩大补贴规模实际上是用财政资金支持国有银行，将其置于绝对的贬值风险之中。