土地“三权分置”是中国农村改革的又一次重大创新（2）

二、科学把握“三权分置”的基本内涵与目标要求

“三权分置”作为重大的理论和制度创新，内涵丰富。习近平总书记指出，完善农村基本经营制度，要好好研究农村土地所有权、农户承包权、土地经营权三者之间的关系。科学把握“三权分置”的丰富内涵，要着眼于加快实现农业现代化和统筹解决好“三农”问题，总结实践经验，明确目标要求，明晰权能关系，搞好顶层设计，积极探索多种实践形式和路径。

（一）正确把握“三权分置”的目标要求。

理论创新的目的在于指导实践。“三权分置”创新产生于农村土地承包实践，服务于农业经营制度创新与农业现代化建设。推进“三权分置”，目的是通过落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权，推动形成“集体所有、家庭承包、多元经营”的新型农业经营机制，进一步巩固和完善农村基本经营制度，加快实现农业现代化。

落实“三权分置”，要看准方向、认准路子，防止上岔道、走弯路，为发展现代农业、保持农村稳定奠定坚实的农地制度基础。重点要把握好四个“有利于”：要有利于维护农民权益，通过明晰“三权”权能边界、权能关系，维护农民集体、承包农户、土地经营者等各方权益，最大限度地发挥农地的经济、社会、生态效益。要有利于发展现代农业，坚持发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用，促进土地经营权有序流转，发展多种形式适度规模经营，提升农业现代化水平，增强农业国际竞争力。要有利于促进城镇化发展，强化对农民土地承包权益的物权保护，健全覆盖城乡居民统一的社会保障体系，让农民放心流转土地、安心进城落户，推进以人为核心的新型城镇化进程。要有利于农村社会稳定，坚持农村土地集体所有，确保农民平等享受土地承包权益，发挥社会主义公有制的优越性，实现共同富裕，促进社会公平正义。

（二）准确把握“三权”权能边界和相互关系。

把握“三权分置”的内涵，首要任务是明确界定所有权、承包权、经营权的权利边界，以利于各项权能独立行权，充分发挥各自独特效用。集体所有权的核心是处置权，集体通过行使所有权，可以控制和约束其他权利的不规范行使；农户承包权的核心是财产权，在社会保障水平较低的情况下，承包权是其最基本的生活保障，经营权的流转不能影响农户承包地的财产权益；土地经营权的核心是收益权，其创新要义在于优化土地资源配置，实现“农地农民有、农地农业用”，既促使提升土地产出率，又保障务农者的劳动效益和收入水平。同时，从中国农村土地制度的演变历程看，所有权、承包权和经营权在“三权分置”中位于不同的权格，既有层层派生的关系，相互间也存在一定的独立性，要准确把握“三权”关系，促进形成集体所有权、农户承包权和土地经营权相互衔接、大体均衡、同等保护的格局。

始终坚持集体所有权的根本地位是处理好“三权”关系的前提。农村土地集体所有权是承包权和经营权的基础和本位。土地制度无论怎么改，不能把农村土地集体所有制改垮了。“三权分置”下，集体所有权要得到更加充分的体现和保障。农户承包权的获得、转让、互换、继承、退出等权能的行使，应体现农民集体的意志；土地经营权的使用和流转，农民集体享有知情权和监督权，防止毁损、闲置和浪费土地资源。特别是在承包权人转移进城而流转经营权的情况下，更要强化农民集体对土地使用的监督权，保护农地资源用于农业，维护集体土地权益。

严格保护农户承包权的财产权益是处理好“三权”关系的核心。作为集体经济组织成员的农户，依法享有土地承包权，这是集体所有权的具体实现形式，也是农村基本经营制度的根本。农民家庭承包的土地，可以由农民家庭经营，也可以通过流转经营权由其他主体经营，但不论承包土地经营权如何流转，集体土地承包权都属于农户家庭。“三权分置”下，对承包农户特别是转移进城的农民而言，要最大限度地保护和体现其承包土地的财产权益。

充分发挥土地经营权的要素功能是处理好“三权”关系的重点。土地经营权是土地作为农业生产要素功能的直接体现。实施“三权分置”的重要目的，就是更好用活土地经营权，实现土地资源的优化配置，有利于规模经营和现代农业发展。“三权分置”下，土地经营权的行使，要确保不改变土地集体所有的性质，并接受农民集体和承包农户的监督；土地经营权权能的设置，要以不改变农户家庭承包地位为前提，不损害农户承包权益；土地经营权权能的完善，要便于新型经营主体集中集约利用土地从事农业生产，充分发挥其农业生产要素功能。

（三）积极探索“三权分置”的多种实践形式。

在实践中，我国各地资源禀赋、经济社会发展水平、人地关系等方面的差异，催生了多元化的经营主体，这些主体与土地三权之间的不同结合关系又表现为实现规模经营的不同路径和形式。如珠三角地区探索以土地承包经营权入股、集体统一经营的土地股份合作制；上海松江探索引导农户将土地经营权流转给村集体，统一整理后再发包给有经营能力农户的家庭农场制；湖北沙洋探索农户承包权不变、协商交换经营权，小块并大块，实行“按户连片”耕种制；四川崇州探索以土地经营权入股合作社，农户、合作社、职业经理人和专业服务组织共同经营的“农业共营制”；河南商水、山东济宁探索土地经营权主体不变，农户通过市场购买服务，委托专业服务组织、合作社全托管、半托管开展农业生产经营等，都是“三权分置”的有效实现形式。总结各地实践，实质是通过土地经营权流转或共享，形成土地集中型、服务集中型两种基本规模经营形式。

通过土地经营权流转形成土地集中型规模经营。在务工机会较多、专业化趋势明显、大量农村劳动力基本或完全脱离农业的城市郊区和发达地区，农民愿意流转土地，土地承包权和经营权直接分离，实现土地要素集聚和规模连片经营。这种路径选择，打破了传统的土地细碎化、小农分散经营的格局，为农业规模化、集约化、专业化生产奠定土地要素基础。通过这种形式的“三权分置”，培育专业大户、家庭农场、农业企业等新型经营主体，可以解决“谁来种地”的问题。

通过土地经营权共享形成服务集中型规模经营。在青壮年劳动力大量外出、留守老人和妇女又不愿意完全放弃土地经营权的广大地区，通过土地股份合作、土地托管半托管、联耕联种等形式，实现土地经营权在兼业农户、新型主体之间的共享，发展以服务集中为特征的农业规模经营。这种路径选择，解决了单家独户无法使用大型农机具、与市场对接难等问题，在不流转土地经营权的前提下，有效提升了农业社会化、组织化生产经营水平。通过这种形式的“三权分置”，培育专业合作社、新型农业社会化服务主体，可以解决分散经营下“地怎么种好”的问题。这种以社会化服务带动承包农户和服务主体共享经营权的规模经营形式，在现阶段具有更广阔的前景。

十八届五中全会明确要求，发展多种形式适度规模经营，发挥其在现代农业建设中的引领作用。从“三权分置”的实践形式看，无论是土地集中型，还是服务集中型，都要坚持多种形式和适度规模，用适度规模经营引领农业提质增效，引领技术装备改造升级，引领农民持续增收，引领农业竞争力不断增强，走中国特色农业现代化道路。