养老基金统筹的路径

如何统筹巨额养老保障基金是我国经济社会发展的一项重大课题。国家“十三五”规划建议明确提出实现职工基础养老金全国统筹。随着2009年和2011年新农保与城居保制度启动试点，我国已建立起了统一的城乡居民基本养老保险制度，目前已基本实现制度全覆盖。尽管覆盖城乡的社会养老保险体系已初步形成，但养老保险的改革发展仍面临重大挑战。我国正在加速步入老龄社会，同时生育率逐年下降，少子老龄化导致抚养比不断增高，养老基金的收支越来越难以平衡，未来养老保险制度运行面临很大挑战。养老保险制度的“扩面”，既意味着大规模养老基金的形成，也会使养老基金统筹问题凸显，成为全社会高度关注的问题。

人社部发布的统计公报显示，2014年末中国基本养老保险基金累计结存3.56万亿元，与此同时，全国财政转移支付高达2000多亿元。这表明，一方面养老保险基金大量结余和闲置，保值增值问题任务紧迫；与此相悖的是，另一方面我国养老基金还存在着巨大的支付缺口，一些地方的养老基金收不抵支，国家财政每年需要对其进行资金补贴和转移支付。三分之二的结余资金主要集中在东部沿海少数经济发达省市，而中西部地区普遍要靠中央财政提供不同程度的补助资金来确保养老金发放。养老基金的统筹并不存在一个固定的、统一的模式，也难有优劣之分，每一种模式都有其适用的条件，成功的模式都是根据各国的国情发展而来。因此，必须根据我国国情与发展阶段，合理借鉴国外有益经验，实现我国的养老基金统筹。对我国养老基金统筹与路径选择的建议主要有以下四个方面。

尽快提高统筹层次。党的十八大报告提出了“全覆盖、保基本、多层次、可持续”的十二字方针，重点是增强公平性、适应流动性和保证可持续性。因此，提高统筹层次是大势所趋，当前我国养老基金“碎片化”问题的实质是统筹层次过低带来基金利益承担主体高度分散化和基金边界模糊等一系列问题，我们应该走出传统观念认为只有在全国建立单一基金才能实现养老基金统筹的误区。是否在全国建立单一基金格局并不重要，重要的是相关养老基金统筹的主体是否在同一个管理框架内或管理层次上，有没有一套完整的养老基金投资管理的风险评估系统以及建立评估系统之上的权责划分机制。

进一步完善养老基金投资管理机制。纵观全球，我们不难发现，养老保险制度成熟、养老金市场发达国家的养老基金投资管理体制背后隐藏的趋势是，非盈利行业养老金基金公司与各大商业银行以及保险公司的零售养老金基金公司之间，都存在着激烈的竞争态势。在零售养老基金公司投资回报率上升而管理费用相对下降时，行业养老基金管理公司的费用最终也不得不下调。“有管理的竞争”是当前养老保险市场主体构建的主流思路之一，世界公认的三大养老金制度的典型国家德国、美国、英国都不同程度地使用“有管理的竞争”管理模式来统筹发展养老金市场。现阶段应进一步完善养老基金投资管理体制，引入“有管理的竞争”思想参与构筑当前正在推进的养老基金投资管理改革。

推进风险调剂机制的转型。我国各地实施的养老金“省级统筹”模式概括起来分为两大类：一类是“调剂金”管理模式，即保留原统筹地区资金的独立使用权，自己不用上划，只是根据一定标准建立风险调剂金。另一类是“统收统支”管理模式，即资金全部上划，统一纳入财政专户，按照收支两条线划拨管理。养老基金的风险承担主体和责任划分问题，通俗地说就是到底是谁在为养老金“兜底”。因此，继续深化养老基金风险承担机制改革，在基础养老金全国统筹的基础上，设计和规划各个层级的风险承担体系，建立统一的风险评估机制，可以将基金的风险向下分解，二级、三级，直至养老基金受益人。风险调剂机制转型可实现多基金之间的利益调整，同时降低基金之间的“撇奶油”行为，提高养老金资源的使用效率。

实现我国养老基金统筹还需综合治理。概括而言，我国的养老基金需要综合治理的问题主要表现为：待遇差异、转移接续和重复参保。根据分析，可以通过以下方法综合治理。一是建立普惠制的国民养老金制度并相应成立国民养老基金管理机构，取消“城乡差别”和“身份差别”，人群之间不会形成缴费和待遇差异，不公平感也会大大降低；二是取消省级以下地方政府的财政介入，将原有的财政补贴机制转变为以个体风险评估为中心的财政补助和风险调剂系统，这就为全社会合理共济体系的构建创立了条件，让人们感觉到真正的公平；三是从养老基金统筹的视角上看重复参保行为，即养老基金边界模糊、撇奶油行为、政府财政预算的非中性化。未来要实现我国养老基金统筹，解决待遇差异、重复参保和转移接续问题需要多管齐下，既要对养老基金的投资管理进行具体研究，还要做好信息系统、精算平衡、风险评估等基础工作，并进一步完善转移支付和风险调剂的相关配套改革。