英国地方政府改革：集权与分权的博弈（2）

“地方主义”的逻辑与困境

2011年11月，英国上下两院通过了关于地方政府改革的《地方主义法案》（Localism Act 2011），法案主要针对中央政府长期干预地方政府自治权的顽疾，提出扩大地方政府和社区的权力和资源，真正发挥地方政府民选机构的作用。法案全文共分为十大部分，包括“地方政府、社区自治、房屋政策、地方规划、伦敦”等涉及地方政府的改革内容。“地方主义”法案中的“分权”改革仍明显体现了“中央集权”的支配和主导文化，地方政府在走向“地方主义”的道路上仍面临着决策权、人事权和财政权的严重制约。

法案中的“集权”元素。虽然法案中明确陈述了给予地方政府新的自由权和灵活性，但同时又包括许多新的制约地方政府自治权的因素。首先，对地方政府权力的赋予存在极大的模糊性，法案中开篇强调地方政府依据能力所享有的普遍权力（General Power of Competence），即根据本地居民只要有需求，且这种权力没有被转移至其他机构或禁止使用，地方政府即可行使这种权力来而满足公民需要。然而，实际情况中，这种权力要实现依赖于获得司法机构的获准。由于地区差异性太大，不同地方政府的这种权力会受到司法机构的法律和规则限制。同时，法案中还给予社区与地方政府部部长可以通过命令等方式否决认为不合适的地方政府行为。其次，法案中规定地方政府有财产权，然而部长有权根据复杂程度决定是否将地方政府建议的财产税率进行“公投”表决。再次，为了保障社区对于地方政府的制约权，法案中规定地方政府必须认真考虑地方社区居民或利益团体所表达的利益诉求，但同时又规定，只有在社区与地方政府部部长行使否决权后，地方政府才可否决社区提案。此外，社区财产在进行外包、出售前需要中央政府进行财产评估。最后，法案中提出给予地方政府在规划和房屋政策的自由裁量权。然而，在规划方面，社区与地方政府部设立了《国家规划政策框架》用以约束地方政府自主权的发挥；在住房政策方面，中央政府设立了“地方政府房屋借贷规则”制约地方政府的财政权力。

内阁的掣肘与制约。“社区与地方政府部”是内阁中直接负责地方政府发展的部委，也被认为是最支持地方主义发展的部门。然而，实际中，英国政府受经济危机影响，大规模压缩政府各部委开支。社区与地方政府部是众多部委中受财政资金压缩最多的一个部门，其在内阁众多部委中处于权力边缘化的状态，在敦促其他部委支持地方主义改革中处于弱势地位。此外，社区与地方政府部部长埃里克（Eric Pickle）时而表达对地方政府强势的干涉主义态度，事无巨细地指导地方政府的行为和政策发展，例如在如何清理社区垃圾和分配垃圾桶资金等方面。受传统“西敏斯特主义”影响，内阁中首相是最有权力和影响力的人物，首相的态度和关心程度直接决定了政策推动的程度。然而，实践表明，卡侮伦的集权主义情结并不比撒切尔夫人和布莱尔低，倾向于把地方政府看作是中央政府在地方的一只手，而非是地方社区的服务机构。其次，中央政府中其他部委对于“地方主义”关注程度低，缺乏动力机制。工作薪金部（DWP）在治理失业问题中很少考虑如何发挥地方政府的积极性，仍实行部门全国范围内统一的政策方案。教育部为了避开地方政府的参与，大力推动全国范围内的由中央政府直接负责的“自由学校”（Free Schools）和“学院式学校”（Academy）的改革。

地方财权的限制与约束。真正落实发挥地方政府的自主性作用，最根本要有充足的地方财政作为保障。然而，事实上地方政府的财权受到中央政府严重地制约。中央政府没有在税收政策中给予地方政府更大的空间和自由权，中央政府及其各部委受其文化影响仍然对于控制地方政府财政乐此不疲。在此背景下，地方政府更倾向于与中央政府讨价还价，获取资源，赢得项目支持，从而限制其时间和资源参与到与社区和公民的对话中。2011年，社区与地方政府部推出了《地方政府资源回顾：营业税保留的改革预案》，提出在营业税的保留权上给予地方政府更大的权力，激励地方政府发展本地经济的动力，提升地方政府的财力水平。然而，正如琼斯和斯图沃特论述：“营业税的改革方案，虽然提升了地方政府的财力，但其不足以动摇地方政府对于中央政府的巨大财政依赖；此外，营业税的改革方案最终目的是为了进一步推动地方政府围绕中央政府所设定的目标而行动”。

总体来看，从“碎片化治理”到“合作治理”，再到本届英国政府的《地方主义法案》，我们可以看出英国地方政府改革一直处于集权与分权的“非均衡”博弈中，落实分权改革的目标需要从扩大地方财权，减少目标控制，以及建立信任关系上下功夫。