英国地方政府改革：集权与分权的博弈

英国是一个单一制国家，根据1888年和1894年的地方政府条例以及1899年的伦敦政府条例构建起了英国地方政府基本框架。地方政府包括郡（郡级市，大伦敦郡议会）、自治市镇（城市以及农村区议会）及教区或社区议会的三个层级。20世纪70年代以来，地方政府角色、治理结构、职能定位、权力流程以及区域划分都发生了如同“过山车”般的变化，呈现了“多样化、民主化、合作化”的特点。然而，中央政府与地方政府始终处于“非均衡”的博弈状态。

从“合作者”到“敌对者”

战后英国在“贝弗里其报告”的基础上形成了“共识政治”，开始建立一套从摇篮到坟墓的福利体系。然而，20世纪70年代末，“共识政治”下财政赤字和官僚主义盛行的“英国病”严重阻碍了英国的发展。1979年撒切尔夫人赢得大选后对地方政府治理结构开始大刀阔斧的改革，地方政府的治理结构开始走向“碎片化”的治理格局。在中央与地方的关系上，随着传统的封闭体系合法性的丧失，地方政府不再被中央政府看作“合作者”，而是一个“敌对者”。

首先，地方政府财政权力受到极大限制。撒切尔政府上台后推动了一系列改革措施大规模削减政府公共福利开支，限制地方政府开支。比如，通过颁布1980年的《地方政府、规划和土地法》和1982年的《地方政府财政法》减少中央政府对地方政府的补贴，保持在地方收入的40%以下。其次，引入强制性竞标制度（CCT），将市场机制引入地方公共服务供给中，地方政府需要参与到与其他私有机构和社会组织等机构共同竞标来获得提供公共服务的机会。再次，实行决策与执行相分离的执行机构改革。执行机构多涉及社会保障、卫生监管、环境等公共服务领域。“碎片化”的治理结构表现在地方政府与私有机构、社会组织以及其他一些非公共部门机构共同成为参与地方事务的一员，众多地方公共服务供给已变为一种“多元化的网络”供给模式。地方治理结构已由“地方政府”作为法定民选机构承担治理责任的地方事务领导者，转变为“地方政府”受制于中央政府派出机构、私有化机构和第三方机构合作制约的参与者。

保守党地方政府改革依托于对于中央政府权威的重新调整。削弱了工会在国家政治、经济与社会生活中的影响；颁布了诸多条例用来限制地方政府的开支；通过税收封顶用来限制地方政府的决策权和公共服务的提供能力；保守党政府通过内阁委员会架空内阁，通过建立政策小组加强首相的政策能力等措施，将权力日益集中于首相。

“合作治理”下的中央控制

20世纪90年代末，工党政府试图通过制度化的“合作治理”方式解决诸多社会问题，“合作治理”试图建立注重政府整体价值和绩效的文化和哲学，重塑政府结构，强调合作与协调的责任体系和激励机制，最终目的在于提升政府效能，满足社会公众需求。首先，着手加强中央政府“权力核心”的地位，从顶层设计上全面把握和推动中央和地方关系的改革。内阁中设立了直接对首相负责的机构，包括公共服务改革办公室、首相执行中心和未来策略中心等。其次，运用“合作式”的财政预算制度和绩效目标体系，克服地方治理机构的“碎片化”状态。对地方政府及其合作伙伴，使用“地方区域协议”绩效目标体系，将地方服务提供者整合起来进行监督管理。再次，强调地方“合作式”的公共服务供给，重视第三部门的力量。在面对犯罪、失学、社会排除、贫困、就业、社区建设等一系列综合复杂性社会问题时，“合作治理”打破了传统的思维方式，以协同、合作的方式解决社会问题，提供公共服务。

工党政府对地方政府的改革则侧重于充分加强和保障中央政府的权威和权力。比如设立一系列机构增强首相制度化的权力，以及建立财政预算制度与绩效目标体系相挂钩的方式监督地方政府等机构。