姜明安：把政务公开贯穿政务运行全过程

2016年1月11日，中央全面深化改革领导小组第二十次会议审议通过了《关于全面推进政务公开工作的意见》（以下简称《政务公开意见》）。会议指出，政务公开是建设法治政府的一项重要制度。要以制度安排把政务公开贯穿政务运行全过程，权力运行到哪里，公开和监督就延伸到哪里。那么，什么是政务公开？中国在现时的政治生态和经济发展环境下，全面推进政务公开有何重要意义？

政务公开在两个维度上大于政府信息公开

现行法律、法规和规范性文件均没有对“政务公开”的内涵外延做出明确界定，那我们怎么对这个问题展开研究呢？这里试着以本人对“政务公开”的理解，并通过与《政府信息公开条例》中确定的“政府信息”涵义进行比较，来对“政务公开”这一概念进行阐释。

首先，“政务公开”的“政务”是指整个国家公权力的运作，包括决策、立法、执行、监督的整个过程。在中国，政务的主体不仅包括国家机关，还包括作为执政党的中国共产党。而“政府信息”仅指作为国家公权力一部分的行政权运作的信息和行政权运作获取的信息，其主体只是行政机关，不包括立法机关，更不包括作为执政党的中国共产党。

其次，“政务公开”的“政务”包括公权力运作的动态活动和静态信息，而“政府信息”仅指行政权运作的静态信息和行政权运作过程中获取的静态信息。

再次，“政务公开”的“政务”虽然包括政务信息，但一般只包括公权力运作的信息，而“政府信息”既包括行政权运作的信息，也包括行政权运作过程中获取的信息，即行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的公民、法人和其他组织的信息。

所以，“政务”与“政务公开”在两个维度上大于“政府信息”与“政府信息公开”：一是公开的主体，前者是整个公权力，后者只是公权力的一部分——行政权；二是公开的内容，前者包括公开动态的活动和公开静态的信息，后者只包括静态的信息。但是，二者也存在一定的交叉关系：前者的政务信息仅指公权力运作的信息，后者的政府信息还包括行政权运作过程中获取的公民、法人和其他组织的信息。

当然，这次深改组通过的《政务公开意见》是由国务院办公厅制定的。国务院发布的文件自然规范的只是行政机关的政务公开，而非整个国家公权力和执政党的政务公开。因此，它只是在内容的维度上而不是在主体的维度上大于乃至包容“政府信息公开”。

政务公开有比政府信息公开更广泛更多层面的意义

政务公开的主体、内容的范围均大于政府信息公开（尽管政府信息公开的某些内容也有不属政务公开的信息范畴的），如政务活动的动态公开，故政务公开有比政府信息公开更广泛更多层面的意义。因此，我们有必要在政府信息公开的意义之外进一步探讨政务公开的意义。我认为，这种意义主要表现在三个方面：

其一，政务公开是实现现代参与民主和协商民主的必需。对于传统的议会民主或“传送带”民主模式而言，人民选举产生政府，其目的是让其传送和执行“民意”。对于政府是否传送和执行“民意”，人民必须享有知情权。为此，政府信息必须公开，必须建立政府信息公开制度。

对于现代民主——参与民主和协商民主来说，政府信息公开同样是必须的。但这还不够，还必须有动态的、事前、事中的政务公开，如决策过程公开、立法过程公开、执法行为公开等。没有政务公开，社会公众不可能有效参与决策、立法和执法，不可能有效地与政府就决策、立法、执法的有关事项展开协商、讨论、辩论，政府也就不可能广泛地了解和听取社会公众的意见、建议和主张，更不可能将社会公众的意见、建议、主张反映和体现在决策、立法和执法之中。因此，没有动态的、事前、事中全过程的政务公开，参与民主和协商民主根本无法运作，从而也就不可能有参与民主和协商民主。