实施权力清单制度要处理好的四对关系

持续深入推进简政放权、深化行政审批制度改革，不仅是十三五规划“构建发展新体制、深化行政管理体制改革”的关键任务之一，也是十三五开局之年的一项重要改革任务。权力清单制度能够实现政府与市场、社会关系的法治化与规范化，是推进简政放权的主要制度设计之一。从地方和基层治理实践观察，“简政放权、放管结合、优化服务”的三合一改革中，权力清单制度的实施受到一些因素的影响，需要重点处理以下四对关系。

处理好中央初衷与地方行为之间的关系

党的十八大报告提出了以继续简政放权改革推动政府职能转变的方向，“推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变”。推进简政放权和行政审批制度改革成为加快行政体制改革、充分发挥市场在资源配置中的决定性作用的突破口。在错综复杂的国际大环境下，面对我国经济进入新常态的诸多挑战，中央政府在更大范围和更深层次上推进简政放权改革，以激发市场和社会发展活力，营造公平便利的市场环境，与大众创业、万众创新和刺激经济增长的内生动力紧密联系起来，促进经济社会的可持续发展。推进简政放权改革目标的一种通俗表达是，“为企业松绑、放水养鱼，搞活市场”。

在全面推进简政放权改革中，重要的一步是实行权力清单制度，约束政府权力、解决政府权力越位，进一步理顺政府与市场、与社会的权力边界，减少对市场和社会的不当干预，从而激发市场发展活力与社会创造力。

然而，地方政府在落实权力清单制度过程中，其操作与中央的初衷是有矛盾的。地方政府是把已有的权力以清单形式列举出来，更为细化的是把行使权力的流程公布出来。有不少地方竟然把梳理权力事项的多少以及下放权力事项的多少，作为政绩进行考核，出现了所谓“权力清单数字化”的现象。例如，在一个省的调研发现，一些地市向省里汇报简政放权和行政审批制度改革工作时，把梳理权力清单的数量与取消和下放行政审批权限的数量作为重要方面，部分市县政府出现了盲目攀比数字的倾向。

不少职能部门看重行政权力的观念根深蒂固，实际下放的一部分是无关紧要的事项，出现了选择性下放权力的问题。比如，某省向一个地级市下放通商河道的权力，可是当地连河道都没有，这种权力对于激发当地市场活力和经济发展根本没有意义。

上述这些地方行为与中央政府强调的简政放权改革初衷和根本目的有所背离。要使地方政府行为与中央改革目标一致，关键是明确理顺政府与市场、与社会之间的权力边界与结构关系，政府应该把哪些领域的权力和事项下放给市场和企业主体、下放给社会组织主体，是要解决的主要矛盾。地方政府要把权力质量和结构性改革放在与削减权力事项数量同等重要的位置上。

处理好不同层级政府和部门之间下放权力的关系

要推进实现简政放权改革的联动性、协调性与同步性。没有一项大型改革是单兵突进的，简政放权改革以及具体的权力清单制度实施也需要不同层级政府和部门之间的同步与协调推进。

实现上级政府向下级政府下放权力的同步性。一些地方实行权力清单和下放权力的实践，具有很大程度的主观性和不规范性。有的地市政府下放给各个县的权力事项不一样，或者向各个县下放权力是不同步的。这种差异化下放权力，表面上是根据当地经济社会条件进行差异化改革，实际上会带来一个负面结果：各地行政审批制度改革更加缺乏统一性和标准化。把一项权力下放给一个县，而没有下放给另一个县，导致了同级政府之间因为上一级政府权力下放不同步而产生矛盾。所以，这类跨行政区的行政权力，应该由高一层级的政府来行使，以此减少下级政府之间的矛盾和冲突。

一些地市政府在下放权力事项的清单中，标注的理由是“减少审批环节、加快审批进度、缩短审批时间”，导致行政权力调整的不规范和随意性。审批权力必须依法行使，下放给县级的条件是县级政府应具备某一方面的法律权限，而不能仅仅为缩短审批时间和加快进度。不同层级的政府行使审批权，都应在法律范围内尽量缩短审批时间。

同级职能部门梳理权力清单和行使权力的联动性。同一级职能部门之间在依法梳理行政权力和进一步下放权力时，要避免当前比较突出的部门之间缺少联动与协调的问题。有些部门只寻求法律中对本部门有利的依据和规定，不利方面就下放给下级政府，产生部门之间权力事项的相互冲突。因此，实现一级政府的不同部门之间下放审批权限的同步性，或者是联动审批，这样才真正有利于方便企业和群众办事。比如，山东德州市探索实行相关部门之间的互认制度，要求不同部门将相互关联的审批事项和同一事项的审批、监管等环节联接成一个有机整体，减轻企业负担。还有的地方政府是以工业园区为单位，统一办理水土保持方案、地质灾害评估等审批事项，入驻园区企业不再分别办理，减少了企业办事成本。