蔡昉：十八大以来就业优先战略的丰富发展

2016年，我国新增城镇就业1314万人，已连续5年新增城镇就业超过1200万人。就业是最大的民生，也是经济社会发展最基本的支撑。党的十八大提出推动实现更高质量的就业，实施就业优先战略和更加积极的就业政策，并把实现就业更加充分作为全面建成小康社会的重要目标，进一步明确了“劳动者自主就业、市场调节就业、政府促进就业和鼓励创业”的新时期就业方针。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央坚持以人民为中心的发展思想，根据经济发展新常态下的就业形势和特点，进一步丰富发展了就业优先战略，我国就业规模持续扩大、就业结构更加优化、创业带动就业效应进一步发挥、公共就业服务不断加强，有力推动了全体人民共建共享发展。

经济新常态和就业新形势对就业优先战略提出新要求

在经济发展新常态下，我国劳动力供求关系和就业形势呈现新特点，主要是：劳动年龄人口总量出现负增长；在就业的总量性矛盾得到缓解的同时，就业的结构性和摩擦性矛盾日益突出。这对就业优先战略提出了新要求。

近年来，我国劳动年龄人口总量已进入负增长时代，农村富余劳动力转移速度趋缓，劳动力供给总量逐年减少。2011年以来，劳动年龄人口每年减少几百万人。由于劳动参与率（有就业意愿的人口占劳动年龄人口的比重）有一定提高，过去几年经济活动人口有所增加，但增速明显放慢，并且即将达到峰值。一系列劳动力市场指标也反映了劳动力供求关系的变化。例如，近年来城镇登记失业率一直保持在4.1%以下，城镇调查失业率保持在5%左右，公共就业服务机构记录的求人倍率（岗位数与求职人数之比）保持在1.1左右。这就是说，在经济增长由高速转为中高速的情况下，劳动力供求关系保持平稳，长期困扰我国的就业总量性矛盾得到缓解。

就业总量性矛盾得到缓解，并不意味着就业领域就没有矛盾了，也不意味着就业工作更好做了。经济理论和实践都表明，结构性失业（由经济结构变化引起的失业）和摩擦性失业（由信息不对称、劳动力难以流动等因素造成的短期失业）在任何情况下都会存在。根据经济学理论，只要GDP（国内生产总值）实际增长率与潜在增长率保持一致，就意味着实现了生产要素的充分利用和劳动力的充分就业，不存在周期性失业现象。目前我国经济实际增长率仍处于中高速，基本与潜在增长率相符，所以，当前我国就业领域的主要矛盾既不是总量矛盾，也不是周期性问题，而是结构性和摩擦性矛盾。而且，随着全面深化改革和经济结构调整的推进，这两类就业矛盾还会日益突出，主要表现在以下三个方面：

一是在调结构、去产能和处置“僵尸企业”过程中，部分地区、部分行业会遭遇就业冲击，部分职工面临结构性和摩擦性失业问题。例如，消除过剩产能任务最突出的一些行业的职工，存在人力资本不足、难以适应转岗要求的问题，有可能陷入结构性失业。此外，在一些农村贫困地区，部分贫困农户由于缺乏工作技能、岗位信息等因素，转移就业面临困难。

二是在就业数量扩大的同时，部分群体的就业质量有待提高。从就业的稳定性来看，虽然近几年全国企业劳动合同签订率达到90%，但一些灵活就业和非正规就业群体并没有包含在统计范围内。占城镇就业比重高达37%的农民工群体，劳动合同签订率仅约为40%。而且，没有取得所在地户籍的农民工很难充分、均等地享受城镇基本公共服务，基本社会保险参与率较低。由于就业质量不高，很多农民工在40岁以后就有较强的返乡意愿。在农村新成长劳动力逐年减少的情况下，如果返乡人口数量超过新增转移人口数量，就会形成逆城镇化现象，进一步加剧劳动力短缺，不利于经济保持中高速增长。

三是现已存在的非正规就业和不断涌现的新型就业形态，对有效保障劳动者权益提出了挑战。近年来，我国劳动力市场制度建设取得长足进展，对劳动者的社会保护力度明显增强。但是，现行的许多相关制度安排仍然以就业单位为依托，不仅难以有效覆盖非正规就业群体，也不适应分享经济发展所创造的就业形态。其实，这也是一个世界性难题。对于就业内容、时间、场所都不确定的非传统就业群体来说，劳动者权益保障的难度较大。

可见，在经济发展新常态下，我国劳动力供求关系呈现新特点，就业出现了新形势。这就要求就业优先战略在创造良好就业环境、提高就业质量、增强劳动者就业能力、保障劳动者权益等方面有更大作为。