论中国特色的积极财政政策（2）

　　在把握稳与进的平衡中提高政策实施效果

稳中求进是做好经济工作的方法论，也是做好财政工作的方法论。去年底召开的中央经济工作会议指出：稳是主基调，稳是大局，在稳的前提下要在关键领域有所进取，在把握好度的前提下奋发有为。实施积极财政政策，要在把握稳与进的平衡中提高政策实施效果。

稳大局：注入确定性，引导形成良好社会预期。财政政策的重要作用是减少经济社会运行中的不确定性，防范化解公共风险，避免公共危机。注入确定性，是积极财政政策坚持稳中求进的重要体现。党的十八大以来，我国的积极财政政策为市场运行注入确定性，减少实体经济内部、虚拟经济内部以及实体经济与虚拟经济之间的不确定性，稳定国民经济；为社会运行注入确定性，降低消费、就业和社会心理的不确定性，保障民生，稳定民心；为改革注入确定性，按照党的十八届三中全会《决定》提出的“科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障”定位，大力推动改革。稳大局，还要引导形成良好社会预期。良好社会预期是经济社会平稳健康发展的基石。对市场和社会环境有良好预期，人们就会有动力、有耐心去从事创新创业活动。而悲观的预期则会导致市场主体行为的短期化，倾向于投机炒作赚快钱。要引导形成良好社会预期，首先要保证财政政策信号清晰，各项政策措施越明确、落实越有力，社会预期就越好。其次要精准施策，政策措施一旦出台就不能“翻烧饼”，也不宜频频出招，防止政策多变、频出而扰乱预期。最后要树立底线思维。充分考虑现实中的各种不确定性因素，有预案、有底线，给经济社会主体吃下“定心丸”。

谋进取：推动实现供求关系新的动态均衡。结构性失衡的根源是资源错配、效率低下，产生大量无效供给，而优质供给不足。因此，积极财政政策的作用不是“大水漫灌”，而是精准施策、积极有效。一方面，积极支持“三去一降一补”政策的落实，并着力做好职工分流、培训、安置工作；另一方面，通过实施减税降费、鼓励研发创新、支持普惠金融、扶持中小微企业、改革重要农产品价格形成机制等措施，为市场机制发挥自组织功能创造条件，通过市场力量来矫正结构性失衡。与传统的扩张性政策不同，当前我国实施的积极财政政策不是政府直接发力扩大需求，而是通过激发市场活力来间接发挥作用，优化资源配置，扩大优质供给；不是通过政策来替代市场，而是让市场在资源配置中发挥决定性作用；不是单打一，而是认识和把握稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险等的系统联动关系，发挥财政政策在这些方面的整体效能。

　　深入理解当前我国的积极财政政策需要破除三个认识误区

误区一：积极财政政策只是需求管理的一个工具。很多人谈到当前我国的积极财政政策，往往将其放在凯恩斯理论的分析框架下，将积极财政政策作为需求管理的一个工具来看待。这是一个严重的误解。当前我国实施的积极财政政策显然不是凯恩斯理论分析框架中的那种政策，而是一种涉及经济、社会乃至整个国家治理的多维度的财政政策，可称之为“结构性的政策”。从总量性的政策转向结构性的政策，与之相伴随的还有一个转变，就是从单纯经济政策转变为综合性政策。这使积极财政政策的内涵更加丰富、实现形式更加多样化，如产业基金、政府和社会资本合作（PPP）模式、盘活存量资金、打破支出结构固化等，都是作为政策工具来使用的。同时，当前我国的积极财政政策注重与全面深化改革协调配合，财政预算安排突出重点、有保有压，着眼于推进供给侧结构性改革。可见，我国的积极财政政策已经大大超越了需求管理工具的传统定位，成为国家治理的一个重要工具，具有科学性和先进性。

误区二：继续实施积极财政政策会导致风险失控，甚至发生财政危机。2016年，我国年初预算安排全国财政赤字2.18万亿元，其中中央财政赤字1.4万亿元，地方财政赤字7800亿元。考虑到地方各级政府的隐形债务等，有人认为我国目前的实际赤字率和负债率已经很高，2017年继续实施积极财政政策会导致风险失控。实际上，从2017年国家预算安排来看，财政赤字率保持3%的水平不变，财政赤字规模2.38万亿元，这一规模是适度的，绝非大肆扩张。在债务方面，2016年末，我国中央和地方政府的债务余额约为27.33万亿元，按照国家统计局公布的2016年GDP初步核算数计算，负债率约为36.7%。即使考虑或有负债，综合估计我国政府负债率约为40%。这在世界上属于较低水平，而且也在我们的承受范围之内。虽然地方的债务水平较高、还债压力不轻，一些地方甚至出现了社保基金支付困难、财政压力较大的问题，但这属于短期和局部困难，谈不上发生地方财政危机。从资产看，地方债务形成了大量优质资产，虽然在财务上不是都能变现的资产，但对促进地方经济发展有实实在在的作用，今天的债务将换来明天的增长，加上大量可变现的国有资产资源，足以应对可能出现的任何风险。当然，这并不意味着不需要强化风险管理。加强地方债务管理，提高债务支出绩效，本来就是当前实施积极财政政策的内容之一。

误区三：企业反映税收负担重，积极财政政策不是“真积极”。最近，有学者提出“死亡税率”，引起了舆论的广泛关注。与此相联系的是，有人认为我国当前的减税措施不是真减税，积极财政政策不是“真积极”。这种认识是片面的。我国近年来实施了一系列减税措施，特别是2016年全面推开营改增试点，全年降低企业税负5700多亿元，这是实实在在的“真金白银”的减税。为了支持减税降费，各级政府坚持过紧日子，逐年压缩一般性支出。但是具体到每个企业，受投资周期、资本构成、盈利能力及其自身经营状况等因素的影响，获得感肯定有差异。如果我国真有所谓的“死亡税率”，那为何每天新增企业数达到1.5万户，数不胜数的企业实现了转型升级、创新发展，我国经济增速仍在世界名列前茅？所以，“死亡税率”的提法并无科学依据。给企业减税降费，是我国实施积极财政政策的重要措施。从2017年积极财政政策实施方案来看，会进一步实施减税降费政策，进一步减轻企业负担，全年再减少企业税负3500亿元左右、涉企收费约2000亿元，让市场主体更有获得感。需要强调的是，减税降费是为了减轻企业负担、提高企业活力，并不是为了维持“僵尸企业”。企业优胜劣汰本来就是市场经济的法则。

（作者为中国财政科学研究院院长）