实施乡村振兴战略要求巩固和完善农村基本经营制度

徐祥临 中央党校经济学部教授 博士生导师

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一、巩固和完善农村基本经营制度的现实意义

习近平总书记在党的十九大报告中提出，“实施乡村振兴战略”。在这个大战略下，如何 “巩固和完善农村基本经营制度”，是一个实实在在的大问题。

40年前我们开启的改革开放，就是从建立农村基本经营制度开始的。农村基本经营制度是我国改革开放取得的第一个制度性成果。正因为当年实行了农村基本经营制度，我们结束了人民公社时期多年来解决不了的农民劳动积极性低下、农产品供给严重不足的局面。从党的十一届三中全会到1984年，在这短短的几年内，我们解决了农产品短缺问题，开启了建设中国特色社会主义的历史进程。可以说建立农村基本经营制度，是我国走上中国特色社会主义道路的起点。

农村基本经营制度有三个制度构成要件：第一，土地归农民集体所有；第二，集体土地由农户承包经营；第三，集体为农户提供统一经营服务，我们也将其概括为“统分结合，双层经营”。所谓统分结合是指“宜统则统，宜分则分，通过承包把统和分协调起来，有统有包”；所谓双层经营是指农户和集体两个经营层次。在农村基本经营制度下，从利益分配关系的角度，按照当年小岗村的经验就是“交够国家的、留足集体的，剩下都是自己的”。对于农村基本经营制度与实施乡村振兴战略之间的关系，习近平总书记作过深刻阐述。农村基本经营制度是乡村振兴的制度基础。乡村振兴要从经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设等方面，使农业农村现代化水平得到全面提升。习近平总书记在党的十九大报告中强调，“巩固和完善农村基本经营制度”。

为什么习近平总书记高度重视农村基本经营制度？对于这个问题，我们用习近平总书记的论断来回答。

2016年4月，习近平总书记在安徽调研期间，在安徽凤阳县小岗村主持召开农村改革座谈会并发表重要讲话。他指出，新形势下深化农村改革，主线仍然是处理好农民和土地的关系。最大的政策，就是必须坚持和完善农村基本经营制度，坚持农村土地集体所有，坚持家庭经营基础性地位，坚持稳定土地承包关系。

这里我要特别说明一下，习近平总书记用了“仍然”一词，这就是说处理好农民和土地的关系，不是从党的十八大以后才开始的。我们党自成立以来取得了两个重要的历史性成就：一个是毛泽东同志率领我们开创了农村包围城市的革命道路，具体来说就是“打土豪、分田地”，这就是处理农民和土地的关系。再一个是以邓小平同志为核心的党的第二代中央领导集体带领我们搞改革开放，以经济建设为中心开创了中国特色社会主义道路。中国特色社会主义道路的起点依然是处理农民和土地的关系，就是推广小岗村的经验——“包干到户”。

怎么处理好农民和土地的关系？我的理解是，习近平总书记在党的十九大报告中给出的回答：“巩固和完善农村基本经营制度”。巩固和完善农村基本经营制度，是坚持中国特色社会主义道路的本质要求。

以毛泽东同志为核心的党的第一代中央领导集体开创的社会主义道路，为我国社会主义制度制定了基本的制度安排，其中，在生产资料所有制上我国实行土地公有制度，土地分为国家所有土地和集体所有土地。农村土地集体所有制是我国农村基本经营制度的“魂”，是我国农村根本的制度。正如习近平总书记强调的，“不管怎么改，都不能把农村土地集体所有制改垮了”。

以邓小平同志为核心的党的第二代中央领导集体尊重广大农民自主创新，建立家庭承包经营和集体统一经营相结合的双层经营体制，这是最大的制度性成果。

二、巩固和完善农村基本经营制度面临的挑战

我国建立起农村基本经营制度后，我们党关于农村改革下发了很多文件，其中在很多场合都强调，“坚持和完善农村基本经营制度”。在党的十九大报告中，习近平总书记指出，“巩固和完善农村基本经营制度”。从“坚持”到“巩固”，我理解，农村基本经营制度现在面临着一些挑战，根据我的调查研究，在理论和实践上还存在着一些误区。

（一）农村改革理论上的误区

理论上的误区主要表现在只讲“分”的优势，不讲“统”的优势。改革开放初期，关于农村改革我们在理论研究上取得了重大突破，主要表现在认识到农村基本经营制度是“统分结合，双层经营”的制度。以家庭承包经营为基础的“分”的有优势主要体现在：一是农业适合以农户为单位进行经营；二是以农户为单元组织农业生产资源配置效率高，监督成本低。

但是，农村基本经营制度是“统分结合，双层经营”的制度，那“统”到底有哪些优势？大包干之后，我们并没有作出新的阐释。应该说在改革开放前，我们进行农村社会主义建设还是取得了很大成绩的，尤其是在农田水利建设、农村医疗卫生、农村教育等方面。这些都属于集体经济组织“统”的职能优势。

但是，关于“统”的优势我们在农村改革之后并没有作出新的阐释，特别是在社会主义市场经济体制下，如何看待“统”的优势，可以说从理论上看基本还是空白。

（二）农村改革实践上的误区

大包干经验在全国推广之后，当时出现了土地分割细碎的现象，还有土地经常调整的问题。1987年，在贵州省湄潭县搞了“增人不增地，减人不减地”试验。应该说土地改革的“湄潭试验”是我国在农村改革中非常重大的事件，它涉及到农村基本经营制度往哪个方向走的大问题。

2006年，我国废除延续千年的农业税。停止征收农业税减少了农民的负担，但同时中央和地方财政每年向农业农村，包括农户投入大量的涉农资金，这就存在财政涉农资金投入的政策导向问题。

还有，近几年我们搞了土地承包经营权确权登记颁证工作，但是以土地私有为取向的农村改革试点效果很差，主要表现在：

一是很多新增农民没有土地。这是一个非常现实的问题。

二是土地撂荒尤其是粗放经营现象严重。

三是土地流转遇到了租金不断抬高的障碍。

四是农民集体观念淡漠，农田水利建设难以进行。

五是农村集体经济空壳现象普遍。

对于这些问题我们应该有明确的认识。