【2019-05】完善首都水治理体系的历史借鉴

[中图分类号] D616[文献标识码] A[文章编号] 0529-1445（2019）05-0054-04

水是生命之源，万物之本。水一直驱动着人类的文明进程。城市是人类文明的坐标，水是城市诞生的摇篮。早期人类的生存和发展一般选择靠近河流湖泊的地方，在漫长的演化进程中经历了从丛林向村庄、城镇、都市迁移的进程。水在这一进程中扮演着至关重要的角色。“凡立国都，非于太山之下，必于广川之上。高毋近旱，而水足用；下毋近水，而沟防省。因天材，就地利，故城郭不必中规矩，道路不必中准绳。”古人深刻地认识到城市生产生活离不开水，许多城市的规划设计往往依照河流湖泊的走势进行街道的布局和房屋的修建。“乡山左右，经水若泽，内为落渠”，兴水之利、除水之害，自古就是城市规划营造发展的基本原则。先秦《管子·问》中写道“若夫城郭之厚薄，沟壑之浅深，门闾之尊卑，宜修而不修者，上必几之”，营造城池与治理水利是古代社会治理者重点考虑的问题。

北京的城市发展、经济繁荣、社会进步和生活安定与水有密切联系。借助优越的地理位置、丰沛的水资源供给，北京自古就四方辐辏，商贾云集。优良的水源条件和持续的水利建设是历代王朝在北京建都的重要考量因素。历经三千多年的营造，北京逐步从一个诸侯国的都邑演变为大一统国家的政治中心。水成就了北京得天独厚的城市形象，塑造了北京独特的城市品格，扩展了北京的外延，丰富了北京的内涵。北京的历史，就是一部充满水的韵律和动感的历史。但随着社会进步、经济发展，城水关系日益紧张，由此引发的诸多城市水问题成为城市发展的制约因素。回顾北京不同阶段的水治理历程，分析水利对城市发展、更新、振兴的作用，可以推进北京水治理体系建设、保障城市水安全、美化城市水环境、繁荣城市水文化、促进城市永续发展。

水利与古代北京城市治理

水是资源，水是财富，水是历史，水是文化，水是活力，水是北京城市发展的不竭动力。北京地处华北平原北端，属暖温带半湿润半干旱季风性大陆型气候。水资源比较丰富，永定河、潮白河、北运河、拒马河、泃河等河流穿境而过。丰富的水资源为北京城市的诞生、发展、繁荣奠定了坚实的资源禀赋和物质基础。历代先民用超卓的智慧开发、利用水资源，发展北京水利事业，在灌溉、航运、防洪、供水和园林等方面创造了不朽的业绩，时至今日仍有诸多工程发挥着积极作用。

粮食是国家的根本，水利是农业的命脉。在农业社会，农田水利建设是国家治理的重要内容。战国末年，燕国的督亢陂（北京房山，河北涿州、固安一带）出现北京地区最早的农业灌溉体系。东汉初年，渔阳太守张堪在狐奴（顺义北小营一带）开稻田八千顷，劝民耕种，以致殷富。曹魏嘉平二年，镇北将军刘靖在石景山附近兴建戾陵堰，开车渠，引水灌溉，灌田岁二千顷。金大定十二年，在石景山开金口河，引永定河水灌溉，其利不可胜计。明代京城内的西苑、积水潭，京郊海淀、草桥，京西良乡、房山，京东通县，更是稻畦千顷，一派江南水乡的旖旎风光。清代更是重视京畿地区的农田水利建设，雍正四年成立营田水利府，专营直隶地区农田水利建设。1926年，永定河河务局局长刘坻泉改善石景山地区灌溉条件，兴建石卢灌区，灌溉面积近万亩。

漕运兴盛创造了物资充盈、商贾云集的国都风范。隋朝开通大运河，北达涿郡，成为当时南北物资、经济、文化交流的水上通道。金代建中都，开辟闸河，始兴漕运。元代水利专家郭守敬，主持开凿白浮瓮山河，引水入积水潭，连通并改造闸河，直抵通州，命名通惠河。自此，漕运成为元明清三代北京城市的经济命脉。作为元明清三朝国都，北京城人口众多、机构繁杂，宫廷生活的奢华享受与市井生活的恬静舒适，无不需要运河漕运将南方数以百万石计的粮食及各种物资源源不断地运送至北京，“漂来的北京城”流传至今。保证漕运畅通成为国家统治者关注的头等大事，复杂的闸坝运行管理凝结了这一时期最高的水利成就。复杂的河网系统一直影响到今天的城市规划。

永定河是北京市的母亲河，也为北京带来无数伤痛。自金收国元年（1115）到1949年间，永定河决口、漫溢146次，平均5年发生一次。其中，明天启六年和清康熙七年、嘉庆六年、光绪十六年洪水泛滥殃及京城。为确保永定河防洪安全，金元两代在永定河石景山下左岸修筑土堤，明代以后陆续改造成石堤，并延伸到卢沟桥以下。清康熙年间，为控制河道溜势，采用束水攻沙之策，疏挖河道，两岸筑堤，以勒其凶暴之势。民国政府在《永定河治本计划》中提出了更为宏大的设想，为新中国成立后海河流域治理提供了借鉴。

水利建设构建了北京独特的城市空间格局，营造了优美城市景观。随着城市发展，历代统治者不断对北京城市河湖水系进行改造。金代将莲花池水引入中都城内，建成优美的同乐园。元代以北海为中心建设大都城，将积水潭圈入内城。元明清时期多次引永定河水、玉泉山水以及西山泉水入城，供城市居民饮用和园林园囿用水。清代根据海淀上风上水多湿地的特点，修建完善“三山五园”。

新中国水利事业与北京城市治理

新中国成立后，面对严峻的水旱灾害问题，中央政府确定了“防止水患，兴修水利”的治水方针。水旱灾害救治和重大水利工程建设，成为新中国成立初期水利事业的核心。为了治理永定河，国民政府曾设想在永定河上游修建官厅水库。解放后，人民政府将根治永定河水患提上日程，官厅水库建设成为这项任务的核心。1951年10月，官厅水库工程正式开工。这成为新中国成立后修建的第一个大型水库工程，为海河治理打下坚实基础，有效保证了首都的防洪安全。

1957年，国务院第49次全体会议批准成立海河水系治理委员会，随后相继兴建了十三陵水库、怀柔水库和密云水库。这批工程的修建基本解决了北京城区的饮水问题。北京三大水利工程的修建，为国家大型工程建设创立了成功的典范，为中国高速度进行社会主义现代化建设提供了一种重要的基础支撑。在毛泽东“水利是农业的命脉”和“一定要根治海河”的指示下，稳步前进、重点提升成为这一时期北京水利治理工作的特点。1970年，为期2年的北京东南郊治涝工程正式启动，开挖疏浚温榆河、凤河、沟港河。这一工程共开挖拓宽河道78.5公里，改变了京郊1/4耕地低洼易涝的局面。

改革开放以来，水资源短缺问题成为制约北京城市快速发展的瓶颈。在水资源供需矛盾日益突出的情况下，北京水利事业发生了重大转折，开始由以防洪灌溉与城市供水为主要目标的大规模河道治理和水利开发逐步转变为尽力保护日益短缺的地表水资源。管好天上、地面、地下“三盆水”，努力实现防洪标准、供水保证率、水环境质量、水经济效益的高水平，是这个时期城市水治理的核心目标。20世纪90年代，亚运会的成功举办，使城市水污染问题随着群众对美好生活需求而日益突出。1998年，随着大规模的城市河道疏浚、岸线整治、雨污截流工作的展开，一个“水清、流畅、岸绿、通航” 的北京城市河湖水系格局日见端倪。

跨入新千年，北京进入社会经济跨越式发展的新阶段，为了保障城市水安全，建设现代水利被提上日程。北京的水治理工作开始由郊区型水利向都市型水利转变，工程水利向资源水利和环境水利转变。尤其是2008年奥运会的申办成功，加强城市内河水污染防治、城市河湖综合治理、水资源高效利用、地下水保护、重点区域水生态保护修护等工作成为打造“绿色奥运”的重点工作。珍惜水资源、保护水环境，助力“绿色奥运”，成为北京市民的自觉行动。

经过半个世纪的探索实践，北京城市水治理体系进一步完善，水治理能力稳步提升，水务事业呈现出蓬勃向上的良好发展态势。回顾历史，水浸润了、渗透了北京的古都文化和历史；展望今朝，水焕发出、延续着首都的蓬勃生命与活力。

新时代水利事业与北京城市治理

水是生命之源、生产之要、生态之基。兴水利，除水害，事关人类生存、经济发展、社会进步，是治国安邦的大事。在中国共产党的领导下，我国水利事业取得了举世瞩目的成绩。同时，也清楚地看到：以往水利规划设计过程中过度关注水利本身兴利除害问题，没有用可持续发展的理念将水利建设与人口、资源和环境进行通盘考虑；以往水利建设过程中表现出粗放建设、粗放管理，忽视了经济效益的发挥；水资源的开发过程中只注重开源，忽视了节水型社会的构建，忽视了绿水青山的环境价值；水利管理上不善于利用法律和经济的手段进行水利管理等问题 。2011年，为破解制约国民经济社会发展的水利薄弱环节，中共中央国务院以一号文件的形式出台《关于加快水利改革发展的决定》，指出“水利是现代农业建设不可或缺的首要条件，是经济社会发展不可替代的基础支撑，是生态环境改善不可分割的保障系统，具有很强的公益性、基础性、战略性。加快水利改革发展，不仅事关农业农村发展，而且事关经济社会发展全局；不仅关系到防洪安全、供水安全、粮食安全，而且关系到经济安全、生态安全、国家安全”。这是对中国基本国情和基本水情的准确把握，是对长期治水经验的提炼总结，是对水利发展阶段特征的科学判断。

2014年3月14日，习近平总书记在中央财经领导小组第五次会议上，明确提出“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的新时期治水方针。这一论断赋予了新时期治水的新内涵、新要求、新任务，为做好水利工作提供了思想武器和根本遵循，为北京市强化水治理、保障水安全指明了方向。党的十九大以来，中央进一步就深入推进生态文明建设、全面实行河长制湖长制、打好“三大攻坚战”、推动高质量发展、实施乡村振兴战略、整治农村人居环境、转变政府职能深化机构改革等作出新部署、提出新要求，为新时期首都水务工作提供基本遵循。

为贯彻落实习近平总书记提出的新时期治水方针要求，北京提出了首都治水、管水、护水的“六个转变”，即由强调水务服务保障功能向突出水务引导约束功能转变；由强调水资源开源节流并重向全面落实“节水优先”理念转变；由强调工程治理向注重系统治理和水源涵养保护转变；由重视城市供排水管理向城乡供排水统筹兼管并重转变；由粗放式管理向规范化、精细化和智能化管理转变；由水安全区域化管理向流域化管理转变。

当前和今后一个时期是北京率先全面建成小康社会的决胜阶段，是落实首都城市战略定位、推进京津冀协同发展、建设美丽北京、建设国际一流和谐宜居之都的关键时期。分析新形势、把握新阶段，重在找准新定位把握新目标，明确新思路落实新要求，实现水务高质量发展。聚焦全面贯彻落实新时期治水方针和“以水定城、以水定地、以水定人、以水定产”原则要求，全力保障首都水安全。聚焦着力解决“大城市病”中的水问题，加快建设人水和谐美丽北京。聚焦实现水务高质量发展，推进落实北京新总规和“十三五”水务发展任务。聚焦不断满足广大市民“便利性、宜居性、多样性、公正性和安全性”需求对水务工作的新要求，努力提升广大市民的幸福感、获得感和安全感。紧紧围绕“安全、洁净、生态、优美、为民”五大发展目标，牢牢把握“转观念、抓统筹、补短板、强监管”工作思路，着力提升水务社会治理能力和公共服务水平，全力保障首都水安全。

以史为鉴，可知兴替；以人为鉴，可明得失。总结历代政权在水治理方面的宝贵经验教训，对于当今协调城市发展、环境保护、文化继承三者关系，推进北京城市水治理有着积极的指导意义。

（本文为国家社科基金重大项目“新中国治水史”〈项目编号：14ZDB049〉和民进北京市委2019调研课题阶段性成果）

[参考文献]

[1] 北京市地方志编纂委员会. 北京志地质矿产水利气象卷水利志[M]，北京: 北京出版社, 2000.

[2] 吴文涛. 北京水利史[M], 北京: 人民出版社, 2013.

[3] 万金红，宫辉力，杜梅.用千年水文化助力文化中心建设[J]. 前线, 2018，（01）.

（课题组成员：万金红、游艳丽，中国水利水电科学研究院高级工程师；李海荣，北京市社会科学界联合会副研究员；宋明晏，北京师范大学文学院博士研究生）