提高立法质量 破解“法之难行”

良法善治不仅是对立法速度和规模的要求，更重要的是对立法质量的要求。“越是强调法治，越是要提高立法质量”。当前，在中国特色社会主义法律体系已经形成的背景下，在《立法法》赋予设区的市以地方立法权、地方立法权广泛扩容的背景下，我国但“无法可依”的问题已经基本解决，“法之难行”的矛盾更为突出，而法律的执行力不仅与执法本身有关，也与立法质量有关。

执法实践反映出法律效能不高的问题仍大量存在。立法的质量如何、管不管用，需要实践来检验。以北京为例，北京市行政执法信息服务平台的监测数据显示，2018年，具有行政处罚职权的市、区行政执法主体的行政处罚职权履行率仅31%。行政处罚职权涉及的法律法规规章中，一年的实际执法中作为行政处罚依据使用过的法律法规规章占35.6%，其余法律法规规章规定的行政处罚则处于“休眠”状态。当然，这一数据并不能完全准确地反映法律实践情况的全貌，但至少可以看出，目前，难以在现实中实施运用而处于搁置状态的行政处罚条款不在少数，这不仅给执法机关、社会公众造成了困扰和疑虑，也严重损害了法律法规的严肃性、权威性和公信力。形成这一局面，固然与法律法规条款缺少执法保障条件、执法机关对条款的适用存在偏差等因素有关，但立法产品的“滞销”，让我们也不得不反思其本身的质量问题。

过度追求立法的“细化”可能出现偏差。改革开放之初，很长一段时期，我们所秉持的是“宜粗不宜细”的立法理念，这是因为，当时我们的确需要加快立法速度，尽快填补立法空白，且经济社会发展的各个领域均处于急剧的变迁之中，为了保持法律的稳定性和一定的超前性，法律不宜规定得过细。因此产生了大量的宣示性、鼓励性、原则性的法律产品。今天，在中国特色社会主义法律体系已经形成的背景下，“无法可依”的问题基本解决，不少人提出，我们应当追求立法的精细化。固然，我国确实有较多的法律规定过于笼统、抽象、模糊，缺乏了必要的可操作性和可执行性，对其进行细化，确有必要。但一味扩大法律的覆盖面，不断加深法律对社会现实的介入程度，恐怕并不能代表立法的精细化，更不能等同于立法质量的提升。法律作为一种强制性的社会规范，明确性和精准性是其应然的内在机理，是其贯彻实施、切实有效的基本前提。制度要适应现实，还要规划现实、引导现实。将法律规定得过于粗糙，可能错失推进法治的契机、阻碍社会进步的进程，但过于细化的法律，也可能难以执行。在立法领域，我们还需要关注结构调整和转型升级，对于可以交给社会自治、市场调整的领域，法律不应过多介入。而在确实需要法律调整的领域，也并非规定得越多越好、越细越好，因为法律也有其运行的条件和基础，如果仅仅专注于具体制度的供给，而对于具体制度赖以运行的原则、秩序本身不予关注，反而可能造成法律的失效。

理性看待立法的局限性。立法是有局限的，必须恪守自己的边界。立法是国家公权力的行使，法律的实现是公权力对社会秩序的干预行为，一定要有所节制，宁缺毋滥。有一种观点认为，立法多多益善，只有事无巨细均纳入法律治理，就能实现法治。这种观点是错误的。繁杂但又不实用的法律，不仅会产生大量的立法成本，而且可能会使有些法律形同虚设，影响法律的权威和对法律的信仰。古人所说的“法令滋彰，盗贼多有”正是这一道理。现实中，由于立法不节制，法律盲目涉足自己难以解决的问题和领域，导致立法质量不高的情况仍然存在，导致法律难以得到执行，所立之法不能得到很好实施，必然损害其严肃性和权威性，不但实现不了立法目的，还常常会起到相反的作用。

避免陷入工具主义法治观。衡量立法质量，要看法律是否反映人民的意志和根本利益，是否反映公平正义等价值追求，是否符合社会发展规律，是否反映国情、社情、民情，是否具备科学合理的体系，是否具有程序正当性，而不是仅仅看法律对个别人、个别地区的工作是否“实用”.在全面深化改革的背景下，我们强调“始终坚持在法治下推进改革、在改革中完善法治”，因此，立足于现实需求、以解决眼前紧迫问题为着眼点，这是可取的。但如果仅仅看重法治的工具属性和功利价值，一味希望法治能够直接甚至是立竿见影地化解现实矛盾、帮助完成特定时期的社会治理目标与任务，就容易陷入单纯的工具主义法治观，这是需要引起警惕并努力克服的。现实中，少数领导干部把法治当成有利则用、没利不用的工具，认为改革是第一位的、法治是第二位的，当法治有利于推动改革时就重视法治，当法治要规范改革时就规避甚至抛开法治；还有少数领导干部片面强调所谓的“地方特色”“部门实际”，遇到改革与法律规定不符时，违背法治原则讲局部利益，这都是工具主义法治观的表现。因此，在探讨提升立法质量的时候，既要关注如何通过立法调整的空间和限度来提升执法效能，也决不能抛弃对法律规则的坚守。过于动态、空间过大的法律很可能就意味着裁量权的扩张和腐败的滋生。

高度关注立法论证与评估机制。立法是一个有序的过程，要形成一个相对成熟的立法准入规则，必然要经过较长时间的论证、权衡和反复调研的过程，要经过一个合理的周期，也需要立法评估、立法监督等各项机制的共同作用。在立法论证方面，我们强调在充分论证必要性和可行性的基础上，科学确定立法项目，要进一步加强立法决策量化论证，从立法项目的确定、立法进度的安排，包括起草、审议、通过的立法全过程中，对法律所要规范的社会关系，对其分析判断所依据的客观情况，应当有更足够的数据样本来支撑。在立法评估方面，主要体现为备案审查机制。尽管我国既有形式标准也有实质标准，既有合法性审查又有合理性审查，但实质审查并未被完全激活，实践中产生的作用十分有限，配套的能力和制度都亟待完善，权威性不足、强制力不够的问题还比较突出，应进一步对立法审查的时间、条件、要求以及相关工作情况等进行规定，推动备案审查工作的规范化、常态化。