世界主要自贸港的发展经验与中国自贸港未来发展策略

世界主要自贸港的发展经验与中国自贸港未来发展策略

核心提示: 香港、新加坡、鹿特丹和迪拜等地依据自身优势,建立起各具特色的自贸港,为我国开展自贸港建设提供了可资借鉴的经验。我国在建设自贸港的过程中,除继续加强货物贸易和吸引外资的全面开放,还需着力于资金与人员开放政策的实施,即货币完全自由兑换和境外人员自由流动。此外,还应当注意保持制造业的一定比重,避免产业空心化,同时政府还要做好顶层设计。

【摘要】香港、新加坡、鹿特丹和迪拜等地依据自身优势,建立起各具特色的自贸港,为我国开展自贸港建设提供了可资借鉴的经验。我国在建设自贸港的过程中,除继续加强货物贸易和吸引外资的全面开放,还需着力于资金与人员开放政策的实施,即货币完全自由兑换和境外人员自由流动。此外,还应当注意保持制造业的一定比重,避免产业空心化,同时政府还要做好顶层设计。

【关键词】自贸港 国际经验 中国策略 【中图分类号】F740 【文献标识码】A

借鉴国际经验是自贸港建设的基本原则之一

我国的对外开放进程,经历了从转口贸易,到出口加工区,到自由贸易园区,再到自由贸易试验区的演进过程,①而目前又在大力开展自贸港建设。自贸港可定义为,设在一国(地区)境内关外,允许货物、资金和人员自由进出,对绝大多数商品免征关税的特定港口区,是目前全球开放水平最高的特殊经济功能区。②

2020年6月1日,中共中央、国务院印发了《海南自由贸易港建设总体方案》(下称《总体方案》),旨在将海南建设成中国对外开放的排头兵,推进高水平开放、建立开放型经济新体制,并希望以海南为切入点,未来不断深化市场化改革,打造法治化、国际化、便利化的营商环境。可以认为,《总体方案》是我国推进更高水平对外开放的新起点:对标国际高水平经贸规则,高质量高标准建设海南自由贸易港将进一步加强中国与世界的联系,拓展中国与世界合作的空间。③

根据《总体方案》,自贸港建设的基本原则之一便是借鉴国际经验。按照基本原则的部署,自贸港需要高起点谋划、高标准建设,主动适应国际经贸规则重构新趋势,充分学习借鉴国际自由贸易港的先进经营方式、管理方法和制度安排,形成具有国际竞争力的开放政策和制度,加快建立开放型经济新体制,增强区域辐射带动作用。因此,了解和把握世界主要自贸港的发展模式与发展特色,并从中总结归纳出建设经验,对于中国未来顺利开展自贸港建设具有十分重要的现实意义。

世界主要自贸港发展的共同经验

自贸港同自由贸易试验区是一脉相承的,自由贸易试验区的功能定位,包括探索实施符合国际通行做法的金融、外汇、投资与税收等方面制度,促进形成集保税、加工、转口贸易以及金融服务等于一体的产业群,在自贸港建设中均有体现。除具有自由贸易试验区的功能之外,自贸港还具有十分鲜明的与“港”相关的特征,包括鼓励港区内企业开展研发设计、总部经济、融资租赁、检测维修、采购分拨及展示交易、航运服务等业务,实现港口功能向转口贸易、离岸贸易以及各类服务功能发展,并进一步发展成为全球物流枢纽和国际航运中心。具体来看,典型的自由贸易港真正形成了“一线放开、二线管住、港内自由”的监管模式。

“一线”是指国境线,所谓“一线放开”就是指自贸港同境外的货物进出境实现完全自由。进一步地,“一线放开”的内涵可以扩展至放宽贸易管制:除国家法律法规和国际公约规定之外,其余所有货物和物品均可实现自由进出自贸港及自由装卸,并采用舱单自动传输方式采集数据,不需要办理报关报检手续。与此同时,自贸港内不征收进口环节关税和增值税,且进出商品不纳入贸易统计之中。

“二线”是指国内市场分界线,也就是自贸港的空间分界线。所谓“二线管住”,就是海关对自贸港同国内之间进出的货物,原则上视同其他对外开放口岸进出货物,纳入全国海关的监管范畴,实行常规监管。从通行惯例来看,“二线”进出货物,监管要求更为严格,并且需要纳入一国的贸易统计。

“港内自由”则指在自贸港范围内,全部货物实现“自由中转、自由存放、自由加工、自由转让”。④

从世界主要自贸港的发展实践来看,取得成功的自贸港一般具有如下特征:

第一,自贸港往往依托于重要的交通枢纽。一般而言,自贸港都具有“港”的元素,既可以是海运港口,也可以是空港。其原因在于,自贸港承载着物流、人流、资金流、信息流等要素,必须具备高度便利的交通,例如香港和新加坡这两个最具代表性的自贸港,都是重要的海运枢纽和航空枢纽。

第二,自贸港需要广阔经济腹地的支撑。交通便利仅是形成自贸港的必要条件,而非充分条件。一些重要的交通枢纽未发展成自贸港,最重要的原因便是没有广阔经济腹地的支撑。腹地应该具有不断向港区提供货流、人才与货币的能力,从而带来大量的转口需求和建厂机会,支撑自贸港做大做强。

第三,自贸港科技发达、人才荟聚,是最具创新潜力之地。世界主要自贸港的发展,都有赖于当地高水平的科教机构培养并输送大量的高技术人才,也能提供相应的高技术就业岗位,从而吸引外部的各类人才。成功的自贸港,如新加坡、香港,都具有世界一流的教育机构和强大的研发机构,每年能供给大量的高素质人才、贡献高水平科研成果。

第四,自贸港具有协调市场和政府的良好机制。一方面,自贸港的发展,需要具有权威并且服务到位的政府机构保驾护航;另一方面,自贸港的发展过程中,普遍需要按市场化运作的、高效的运营机构。例如新加坡拥有专门的运营公司,完全按市场化方式来高效运转,与此同时,新加坡政府具有权威性,可以高效地对运营机构实施监管。

世界主要自贸港的异质性特征

对世界主要自贸港进行比较,可以挖掘出各自所具有的突出特征。

香港最主要的特色在于其税收政策。香港特区政府规定,除了酒类、烟草与香烟、碳氢油类、甲醇这四类商品,所有货物进出香港境内都可以享受零关税。香港的税务优胜之处在于简单低额,只设三种直接税,包括利得税、薪俸税、物业税,并设有免税额制度。也正因如此,香港已跻身于全球赋税环境最好的地区之一。

新加坡以自贸港立国,在技术创新方面具有极大优势。1989年,新加坡便推出了电子数据交换系统贸易网,该网络具有海关、税务、安全等逾35个部门的功能,原来需要向多个部门分别提交的文件,使用此系统只需提交一次。在科技创新的推动下,新加坡不断推进贸易便利化,支撑着自贸港的健康发展。

鹿特丹港最大的优势是其具有超强的服务能力。虽然欧盟一体化削弱了特定国家的关税减免优势,但鹿特丹港凭借强大的港口服务能力,为自身迎来了巨额贸易订单。鹿特丹港最显著的优势在于其拥有一个功能齐备的公共信息平台,可以实现标准化电子数据交换。在硬件上,鹿特丹港实现了立体交通运输的网络化,实现了仓储、运输、营销的一体化运营。

迪拜的特色在于其“1+N”模式,即1个自贸港与多个特色产业城相结合。杰贝阿里自由港定位为低投资、低运营的工贸结合型自由贸易试验区,专注于物流供应链管理和制造加工再出口等相关业务,在世界范围内率先实现了贸易便利化的功能。杰贝阿里自由港设有物理围栏,目的是进行区域监管(包括海关特殊监管区监管)。而各个独具特色的产业城,可以发挥人才、资本、技术集聚的作用,实现特色产业的快速发展。

香港和新加坡发展对比,可资借鉴。香港和新加坡作为世界上公认的开放程度最高的自贸港,在发展过程中,有着类似的经历,都是通过二战后承接发达国家劳动密集型产业,结合加工贸易,实现经济起飞。但最终两者的发展结果却存在较大差异。香港的面积是1100平方公里,新加坡大概是700平方公里,1999年,香港的GDP大约是新加坡的2倍。但是到2009年,新加坡逐步赶超香港,如今两者GDP规模相当。通过对两者进行比较,我们可以发现以下两点重要差异。我国在今后建设自贸港时,需要特别关注这两方面的差异。

一方面,制造业比重的差异。20世纪80年代,中国内地改革开放之后,香港的制造业逐步内迁,到2016年,香港的制造业占地区GDP的比重仅为1.1%,而服务业比重高达92.2%。然而,新加坡却没有出现与香港类似的情况,到2016年,新加坡的制造业占GDP的比重保持在19.6%,服务业比重为73.8%。通常而言,制造业的“空心化”会降低经济体的抗风险能力。然而,对于香港而言,它是中国的一部分,可以与中国内地(主要是“珠三角”地区)形成“港”与“腹地”的有机联动,因此香港制造业的“空心化”所带来的风险,可以由其腹地所吸收。新加坡则不同,它本身是一个国家,需要保持制造业一定的比重。对于新加坡而言,虽然其周围的东南亚国家也被视为其腹地,但政治上的不统一使得新加坡无法像香港那样在制造业“空心化”的条件下进行自贸港建设。

另一方面,政府干预程度的差异。在实现经济快速发展的过程中,香港特区政府一直采取着积极不干预政策。不干预构想在上世纪60年代早期由香港财政司司长提出,在香港采取自由放任的政策。1978年香港财政司司长将不干预主义称为积极的不干预主义。他认为,政府不应该向任何一个商业或者工业人士说他应该做些什么或者不应该做些什么,无形之手是我们经济的最佳指引。而新加坡政府却相反,认为政府在经济发展过程中扮演着非常重要的作用。如果说香港特区政府对市场的干预是“可以不做就不做”,那么新加坡政府则是“只要能做的就都做”。

近年来香港和新加坡的离岸贸易取得显著发展。离岸贸易是综合全面的降低企业进出口运营成本的国际贸易操作方式,与转口贸易属于平行的概念。离岸贸易虽然可以涉及到转口及转运,但其核心要素是业务的资金结算。离岸贸易和转口贸易有很多差别,转口贸易是指货物经过本地港口进行转运,但在离岸贸易方式下,不但厂房不在本地,就连运输也可以不在本地,基本上是通过其他地区的港口自由进出口。国际一些发达城市,例如纽约、伦敦、香港、新加坡等相继成为世界性的离岸贸易中心,其发展路径各有特色,其中纽约、伦敦已经成为老牌的国际离岸贸易中心,而香港、新加坡则是新兴的国际离岸贸易中心。从2000年开始,新加坡的离岸贸易年平均增长率达到15%,但离岸贸易额的规模有限,仅占其GDP的1.4%。根据《香港服务贸易统计报告》,1988年香港离岸贸易成交额仅为1377亿港币,到2011年该成交额增至44667亿港币,成为香港的第一大贸易方式。

中国未来建设自贸港的策略与方案

加强基础设施建设,打造国际交通枢纽,统筹“港”与“腹地”的有机联动。自贸港中的“港”和“腹地”是相辅相成的,没有港与腹地的链接,自贸港无法建成。无论是已经落地的海南,还是呼声很高的上海、粤港澳湾区,都天然具有“港”的元素,但是腹地方面仍需加强,必要时还需要加强同周边国家(地区)之间的联系。因此,开展自贸港建设,首先需要加强基础设施建设,将“港”与“腹地”紧密连接起来。需要强调的是,“港”与“腹地”的连接,不单纯是地理交通上的紧密连接,更重要的是产业方面的有机联动。我国幅员辽阔、腹地纵深,有利于形成国内各地区之间的有机联动,在建设自贸港的同时,更需要统筹其与“腹地”的产业联动。

积极稳妥地推进跨境资金流动的自由便利。相比于自由贸易试验区,自贸港需要在金融领域进一步开放,从而促进资源的进一步优化配置,其中的关键便是在自贸港内实现跨境资金流动的自由便利。⑤一方面,以国内现有本外币账户和自由贸易账户为基础,构建海南金融对外开放基础平台,通过金融账户隔离,建立资金“电子围网”,为自贸港与境外实现跨境资金自由便利流动提供基础条件。另一方面,进一步推动跨境贸易结算便利化,实现银行真实性审核从事前审查转为事后核查。与此同时,在推进过程中,还要防范由此可能引发的各类风险,应建立既灵活又高效的预警和调控机制,当国际游资进出规模和频率超过警戒水平时,立即采取措施矫正。

逐步实现自贸港对更多国家(地区)免签或落地签。境外人员自由流动所体现的开放程度高于人民币完全自由兑换,因为地区之间的交往,归根结底是人与人之间的交流。从货物贸易,到双边直接投资,再到货币完全自由兑换,其背后体现的都是地区间的人与人的交流,但这些交往的形式无法代替人与人的直接交流。换言之,后者是前者的升华,是在前者基础上更进一步的开放,而且会加深并巩固前者的开放。同样,境外人员的自由流动所带来的风险同样存在,甚至超过人民币完全自由兑换所带来的风险。因此,应当逐步地、风险可控地在自贸港内对更多国家(地区)免签或落地签。

保持制造业的一定比重,防范自贸港产业“空心化”。制造业是服务业发展的基础,舍弃制造业而全力发展服务业,将使得经济抗风险能力下降,并且经济发展也不能保持长期稳定发展。未来在中国建设自由贸易试验区过程中,一定要保持一定比重的制造业,避免落入产业“空心化”的泥潭,如此才能更好地发展服务业。虽然香港的自贸港建设已经使其专注于发展服务业,但这并不意味着我国自贸港建设必须都得专注于服务业。对于一个国家而言,制造业尤其是国际范围的高端制造业是强国根本。现如今,中美贸易环境恶化,美国主动挑起同中国的“贸易战”的主要战略目的是遏制中国成为制造业强国,维持其在全球的科技霸权。因此,我国在建设自贸港、进一步推进开放的过程中,需防范自贸港产业“空心化”,保持制造业的一定比重,更重要是加强高新技术产业的自主研发能力,打破他国的技术垄断。

大力发展离岸贸易。离岸贸易是一种新兴的贸易模式,近20年来获得了极为快速的发展。离岸贸易主要集中于具有优惠税收政策、低运输成本、稳定贸易环境的区域或城市,世界上许多港口城市都通过离岸贸易实现了贸易发展的结构性转变。然而,我国现行的外汇管理体制制约着离岸贸易的发展。离岸贸易实施过程中,货物流与资金流是相互分离的,实施离岸业务的机构无法提交相应的报关单与外汇核销单,带来的结果是所得的外汇收入无法结汇,这就在很大程度上制约了离岸贸易的正常开展。所以,要发展离岸贸易,必须配套金融制度的创新,而金融的深层次开放,正是自贸港建设的重中之重。

加强政府顶层设计,引导市场健康发展。中国特色自贸港的建设必须加强政府顶层设计,引导市场健康发展、大力改善营商环境。政府在进行顶层设计的过程中,着力点在于推动全方位开放,同时将对外开放同改善民生结合起来,将全体人民福祉的普遍提升作为落脚点和根本目标。

加强政府监管,牢牢把握好“二线管住”方针。建设自贸港的过程中,需要政府部门在微观执法领域加强监管、提高执法水平,在实现高水平扩大开放的同时保证公平和法治的贯彻。“自由”意味着对部分产品和活动免税,会产生税收套利行为,自贸港可能会成为“避税天堂”;“自由”还意味着自贸港范围内人员和要素流动更为通畅,但可能会产生人员和要素“绕道”进入非自由贸易试验区的国境范围。这就需要政府监管和执法部门牢牢把握好“二线管住”这一方针,对经济活动所在地、价值创造地进行仔细甄别,对于人员和要素的实际流动方向进行有效把握。在加强监管的同时,还要努力改善提升自贸港的营商环境,让企业真正愿意在自贸港投资、经营业务、创造价值。

(作者为中国人民大学经济学院教授,中国人民大学国家发展与战略研究院研究员)

【注:本文系教育部重大专项课题“党的创新理论引领贯穿理论经济学知识体系研究”(项目编号:19JZDZ002)、国家自然科学基金面上项目“贸易壁垒与中国企业参与全球价值链研究”(项目编号:71673280)和国家社会科学基金重大项目“逆全球化动向与国际经贸规则重构的中国方案研究”(项目编号:17ZDA097)的阶段性成果】

【注释】

①王孝松、卢长庚:《中国自由贸易试验区的竞争策略探索——基于上海、广东自贸区的比较分析》,《教学与研究》,2017年第2期,第42页。

②朱克力:《海南自贸港标注中国开放新高度》,《金融博览》,2020年第7期,第50页。

③孟秋:《从海南自贸港到RCEP,开放和合作是共识》,《中国对外贸易》,2020年第7期,第1页。

④孔庆峰:《我国自贸区建设如何对标国际先进经验》,《人民论坛·学术前沿》,2020年第2期,第66页。

⑤刘军:《海南自贸区自贸港建设背景下金融开放路径探索》,《商讯》,2020年第13期,第10页。

责任编辑:吴成玲校对:刘宇同最后修改:
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