跨区域养老，面临的挑战与机遇

【摘要】随着中国进入老龄化社会，如何养老成为日益关注的民生话题。顺应区域一体化发展，依托经济圈建设，通过区域合作探索跨区域养老，可有效缓解日益增长的养老需求。目前，养老服务区域协调发展已取得了初步成效，同时在整体推进过程中，也面临着部门协同障碍、供给序列结构失衡和基层医疗机构医养结合养老服务功能薄弱等挑战。对此，可通过制定跨行政区协作策略、建立府际责任与利益补偿机制、搭建产业发展平台与人才交流网络等充分发挥经济圈建设优势，合作共建健康养老服务体系。

【关键词】老龄化 区域一体化 养老服务体系

【中图分类号】D669.6 【文献标识码】A

据国家统计局数据显示，2019年末，我国60周岁及以上人口25388万人，占总人口的18.1%，其中65周岁及以上人口17603万人，占总人口的12.6%。随着中国进入老龄化社会，如何养老成为日益关注的民生话题。近年来，中国地区间区域经济发展加快，区域协调发展战略成为新时代国家重大战略之一。目前京津冀城市群、长三角城市群、粤港澳大湾区作为经济圈起步较早，并积极探索养老服务跨区域流转衔接的具体做法。跨区域养老是某一城市群内的老年人因投亲靠友、投奔子女、回归故里等，而离开原来城市到另一城市生活的养老方式。现阶段我国学者主要对京津冀、长三角、粤港澳大湾区三大区域养老服务协同进行研究，认为京津冀三地各方面优势整合，形成集养老、医疗、康复、社会活动于一体的全新颐养模式；江浙沪皖“三省一市”经济实力雄厚、文化和制度基础成熟，可通过区域联动来解决养老服务水平不均衡、供给不足等问题；粤港澳大湾区需要将各城市优势和弱势社会资源进行有针对性的整合来发展养老服务业。总之，经济圈各城市间通过区域合作可有效缓解养老资源不均，实现养老人才流动，打破养老服务区域界线，促进养老服务区域协调、协同、共同发展。

养老服务整体推进过程中存在的挑战与困难

人口老龄化是我国社会发展的重要趋势，经济圈内各地政府为解决养老服务问题，加强联系沟通以及网络化发展，推进养老服务多层面开放共享，并且鼓励和引导区域内联建共建养老服务设施，实行养老服务信息互通互联，形成了新型养老服务合作模式。在政策协同、资源共享、设施共建、标准互通、资质互认、智慧养老等方面的合作取得了初步成效，同时在养老服务整体推进过程中也面临着一些挑战和困难。

一是政策法规缺位，部门协同障碍。国家和省级层面针对经济圈建设出台了相关政策措施，已初步构建城市间良序关系以适应交流互通、产业分工合作、信息与市场共享等经济建设的需要。经济圈的建设也为养老服务带来新的发展机遇，提升民生保障的上限。但目前，尚未针对城市圈建设这一特殊背景制定养老服务相关的政策法规措施，相关部门多是基于原有合作内容进行政策整合，仅依据区域合作的要求对各自地方行政区域进行部署安排，不仅限制了生产要素流动，阻碍养老资源合作开发，也增加了养老服务市场交易成本。一些地方政府过多关注其行政区划内的养老服务协调，跨区域政策衔接则存在不少问题。从养老服务工作开展的实际情况来看，政府主管部门权力与责任交叉重叠的现象普遍存在。近年来，随着社会经济发展和收入水平提高，老年人对养老服务的需求呈多样化，以医疗资源、心理健康资源、智慧养老等需求为代表，需要多部门通力合作开展养老服务工作。然而，以单个行政区域为例，其内部的养老服务体系与医疗服务体系相互独立，涉及民政和卫生健康等部门。涉及的政府部门之间虽有分工合作，但主管部门职责界定较为模糊且存在交叉，容易出现利益纠纷和责任推诿的情况，导致协作出现障碍，影响跨区域部门合作。

二是供给序列结构失衡，服务质量参差不齐。面对不断涌现的老龄问题和民生诉求，国家及省市级层面出台了一系列有关养老保障的政策措施。各类新兴养老模式应运而生，为提高养老机构内部的服务总量进而提升服务质量，许多地区采用医养结合的养老服务模式，但由于对“医”“养”资源以及养老群体的服务需求缺乏精准匹配，导致服务项目趋同。通过合作共建协议、对口支援等形式开展的医养结合模式发展因资源输送不到位、资源供需错配等因素最终造成过多的资源浪费。各地养老服务在机构规模、服务水平、辐射范围等方面存在明显差距，加之政府部门鼓励和支持社会资本兴办医养结合型养老机构，在土地资格审批和机构准入方面的限制较为宽松，部分地区存在规划布局超前于现实需要的情况，难以规避“资源相对集中但业务量难以保证”或“资源分布较少难以满足养老服务需求”的风险。

三是基层医疗机构医养结合养老服务功能薄弱，资源利用率低。经济圈各城市通过提升养老服务水平，推进健康养老，将资源向城市社区输送，向乡镇过渡，已初步实现养老服务城市乡镇覆盖，并完成对“三无老人”、贫困老人等弱势群体的养老兜底工作。养老服务机构以生活照料服务为主，依托辖区内大型医疗卫生机构提供部分专业化医疗服务，但在社区层面，各社区卫生（养老）服务中心受限于硬件设施、人力资源、服务资源不足，无法满足日趋多样化且专业化养老需求。基层医疗机构与社区之间信息交流不畅，造成资源对接困难，精神慰藉、医疗保健、康复护理等养老服务功能难以发挥作用，并且各城市间医疗、养老资源互补机制还有待建立或完善，资源利用率还有待提升。

养老服务区域协同发展面临的机遇

老年人口数量多，消费潜力大、异地医疗资源需求量高为养老服务区域协同发展构筑良好的基底，具体而言，养老服务区域协同发展面临的机遇主要有以下三个方面。

第一，老年人力资本存量与开发，创新区域人才多元化模式。目前，我国经济从高速发展向高质量发展转变，这离不开人力资本的保障，而人口老龄化所产生的影响不容忽视，区域合作发展中老年人才共享机制的建设具有重要作用。人口老龄化进入高速增长期，经济发展通过依靠青壮年劳动力从而降低劳动成本实现经济产量的优势逐渐减弱，仅注重高端、专业人才发展方式已不能满足现实需求，有必要将有经验、有能力的老年人纳入人才发展计划。低龄老年人是指处于60—69岁年龄段的退休老年人，现阶段我国低龄老年人是老年人群体中的主要人群，数量庞大，占我国总人口的十分之一，并且此情况将持续至2030年。将低龄老年人纳入人力资源开发范畴内，可缓解我国劳动力短缺而引起经济下滑的负面影响。经济圈地方政府可建立合理的低龄老年人口流动机制，充分发掘低龄老年人作为人力资本的潜力，使其参与社会经济活动，充分发挥自身价值，这不仅能够节约企业用人成本，减轻家庭养老负担，减轻社会的赡养压力，也将为区域经济社会发展提供新的动力，带来第二次人口红利。

第二，老年群体消费潜能巨大，促进区域传统服务业转型。新增的老年群体的消费理念更新迭代，良好的经济条件基础和对较高生活质量的追求，使老年人的消费潜力大幅增长。老年人对于物质与精神资源的需求将促使传统养老服务业转型升级、多元化发展。面对庞大的养老服务市场，企业更加需要厚积薄发，建立跨区域品牌化、连锁化经营，满足跨区域老年人的养老需求。例如，可通过搭建跨区域信息开放的互联网平台，开发智能可穿戴设备以便远程监护等。退休后的老年人对于旅居养老服务业的需求加大，可区域共建旅程舒适、服务完善、价格优势的旅居养老产业。

第三，“医养康”资源高需求，推动区域资源共享。老年人身体机能处于衰退期，对于医疗、康复等资源需求更为明显。部分老年人因患病需要长期的昼夜照料，这类患病老年群体需要更加充足的医养结合养老服务资源。跨区域养老的老年人，对区域医疗一体化服务需求较高，但区域医疗服务资源失衡，限制了养老服务区域协同发展。可通过经济圈共建或鼓励社会资本投资开办集老年病治疗、康复、护理、临终关怀于一体的“医养康”结合机构，加快推进“医养康”融合的养老机构建设，推动区域医疗、养老、康复资源共建共享，并逐步实现异地就医的医保费用直接结算。

发挥经济圈建设优势，合作共建健康养老服务体系

深化合作理念，制定跨行政区协作策略。为提升地方政府横向合作效率，须着眼于良序竞合关系，从思想上打破传统观念束缚，创新合作方式。城市群健康养老服务体系的建设与落实，需要各地区民政、卫生、社保等政府部门通力合作，制定跨地域、跨部门协作策略，积极开展地方政府部门的横向、纵向协调与合作。城市群可共同设立综合管理协调机构，明确机构人员、职责与协调程序。综合管理协调机构以养老服务资源的开发配置、基础设施建设和生产要素控制为核心，通过合作共建协议等具有公共约束力的方式促使各地统一政策措施、制定跨域经济发展规划和开放养老服务市场，对各地区建立完善的市场价格形成机制、土地支持政策、长期护理保险制度等养老服务体系相关措施进行权衡，从而提出多地合作共建健康养老服务体系的总体规划和工作建议，协助城市群范围内各城市制定地方性经济发展战略规划，并对政策落实和规划执行情况负责。最终实现跨地域和跨部门有效联动、整体性规划和局部性规划有机衔接。

倡导合作共赢，建立府际责任与利益补偿机制。跨地域、跨部门协作策略在有效解决传统行政管理体制和养老服务市场碎片化管理格局的弊端的同时，也会随之带来行政区之间的利益碰撞和冲突。在共建健康养老服务体系的目标导向下，城市群相互合作与协调的前期是根据城市群建设现状，科学界定各方在养老服务体系建设过程中的职责与权限，在此基础上进行资源开发与统筹配置。由多地共建健康养老服务体系所带来的管理成本、财政增长、土地增值等利益相关经济影响，应遵循“平等互利”“公正开放”的原则按照共同协商的结果进行分配，须在平等对话的基础上做到“成果共享、风险共担”。一方面，可通过区域协议调整养老服务产业在地域上的分布，充分照顾双方地域利益。另一方面，可考虑建立利益补偿机制，以此消除地方短期利益与城市群长期利益冲突带来的负面影响。

优化资源对接，建设区域养老服务大数据平台。为保证跨区域协作精准实施和资源有效配置，城市群需充分利用互联网信息技术，加快搭建集各地养老信息发布、交流、互动为一体的养老服务大数据平台，推进经济圈内信息共享和数据整合。一方面，利用信息平台对养老服务资源进行统筹、重组、整合和协调，使地方政府和养老产业从业者能够实时掌握资源配置情况，以实现政府精准施策和企业服务精准供给。另一方面，信息平台数据共享能有效减少各方对合作行为的误解和分歧，有助于推进跨地区、跨部门业务协同。

加强领域合作，搭建产业发展平台与人才交流网络。区域经济一体化发展的核心优势是资源互通共享，城市群在统筹协商的基础上，应积极搭建老龄产业博览会、发展论坛等交流平台，发挥各地特色逐步建立以健康养老为核心的康养产业集群，科学布局养老产业结构，突出经济圈产业资源优势。此外，应重视复合型人力资源储备和医疗护理团队建设，一方面，可搭建平台进行互动交流，通过定期开展职业技能培训和学术交流会议，就养老服务体系建设和微观实操层面进行交流分享，也可采取人员进修和外派专家指导的方式实现人才双向流转。另一方面，发挥高等学校人才和技术资源优势，引导高等学校参与养老服务体系建设。高校可做好老龄问题理论与实践研究，指导地方养老机构开展模式创新，也可通过人才引进与培养，增设养老护理、康复医学、老年心理学等学科，从而向社会输送亟需的专业人才。

（作者均为西南大学国家治理学院教授）

【注：本文系2018年度重庆市社会科学规划重点项目“养老服务产业市场化发展政策协同研究”（项目编号：2018ZD01）阶段性成果】

【参考文献】

①刘亚娜：《京津冀协同发展背景下养老模式整合与创新》，《中国行政管理》，2017年第7期。

②黎东生：《促进粤港澳大湾区健康养老产业发展》，《中国人口报》，2020年2月14日。