基层治理偏差极易导致“小毛病” 发展成“大问题”

【摘要】进入新发展阶段，坚持新发展理念，构建新发展格局，对基层治理体系与治理效能都提出了更高要求。面对新时代新形势新要求，基层治理还存在作风不适应、方式不科学、效能不够高等问题。这些问题的产生，包括观念偏差、制度僵化、本领恐慌、机制不力等多方面原因。当前需要准确识变、科学应变、主动求变，推动基层治理现代化，进而以高效能治理支撑高质量发展。

【关键词】基层治理 治理效能 治理现代化 【中图分类号】D602 【文献标识码】A

基层治理是国家治理的基石，是我们党长期执政的最坚实力量支撑。党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，开辟了中国发展的新境界。进入新发展阶段，坚持新发展理念，构建新发展格局，对基层治理体系与治理效能都提出了更高要求。当前，我国基层治理体系持续创新，基层抓改革、促发展、保稳定水平不断提高，有力地支撑了党和国家各项事业的顺利推进。但是面对新时代新形势新要求，基层治理还存在作风不适应、方式不科学、效能不够高等问题。这些问题的产生，包括观念偏差、制度僵化、本领恐慌、机制不力等多方面的原因。这些问题如果不能得到尽快解决，就会导致“小毛病”发展成“大问题”，必然会危害党的执政根基，干扰国家治理现代化进程，影响社会主义现代化建设目标的实现。

基层治理在作风、方式和效能等方面存在的问题

经济社会发展环境的高度复杂性和不确定性明显增加了基层治理的难度，也对基层治理提出了新的挑战。把基层治理放在中华民族伟大复兴的战略全局以及世界百年未有之大变局中去考量，可以发现当前基层治理在工作作风、治理方式和治理效能等方面还存在一些突出问题。

第一，干部作风还不能适应新时代，“官僚主义”“形式主义”“痕迹主义”等问题导致基层治理出现偏差。基层干部和基层单位本应是最应该、最能够贴近基层群众的，但是一些基层干部和基层单位却搞起了“新型官僚主义”，从以往的“门难进、脸难看、话难听、事难办”，变成了现在的“门好进、话好听、脸好看，就是事不办”。甚至有少数基层领导在“忠诚”“规矩”伪装下，损中央权威，饱一己之私，成为了政治上的“两面人”。一些地方“新型形式主义”越来越泛滥，“假作为”情况屡禁不止，形式主义的新变种“痕迹主义”大行其道，造就了“材料政绩”，成就了“文件干部”。这些作风问题贻误我们的事业向前发展，危害不容小觑。

第二，治理方式还不能顺应新形势，“狠话治理”“鞭打快牛”“胡乱指挥”等问题导致基层治理水平不高。基层治理中的很多难题都是牵一发而动全身的系统工程，需要基层领导秉持理性去思考缘由，保有耐心去协调各方利益，抽丝剥茧地去解决问题。但是一些基层领导逞一时口舌之快，落入了“狠话治理”泥潭，喊出“不换思想就换人”“不管你用什么办法，我只要结果”等“硬邦邦”的狠话，让下属“很受伤”。当前，基层治理中，“鞭打快牛”成了一个普遍现象。快牛“多劳”“过劳”却没有多得，“快牛”不堪重负的同时，难免心生不满，但是只能“有怨无声”，导致工作积极性受到极大挫伤。另外，一些“夹生干部”胡乱指挥问题，在基层治理中也屡见不鲜。一些领导身子到了基层，心却不在基层，不扎实搞调查研究，不用心研究工作，不“靠前指挥，一线指导”，而是大搞“运动式治理”“命令式治理”，由于业务钻研不深，导致“领导瞎指挥，基层打乱仗”现象，极大地影响了基层治理水平。

第三，治理效能还不能满足新要求，“最先一公里”“中梗阻”“最后一公里”等问题导致基层治理效率低下。当前我国已进入高质量新发展阶段，高质量发展需要高效能治理的有力助推。现实中，基层治理效能与高质量发展要求还有一定差距。一些地方缺少破旧立新的勇气，缺乏久久为功的毅力，没有善作善成的巧力，不敢在制约民生的“难点”“痛点”“堵点”发力，在改革的“最先一公里”上就迈不开步。一些地方上级喊破嗓子、群众跑坏腿脚，执行层工作人员搞“上有政策，下有对策”，采取选择性贯彻、象征性落实、歪曲性执行，隔断了改革方案从上到下的传达渠道，形成了“中梗阻”。“政贵有恒，治须有常”，实现高质量的基层治理，关键在“最先一公里”，而重心则在“最后一公里”。一些地方在工作中取得了一定的成绩后，就有松口气、歇歇脚的想法，导致基层治理中虎头蛇尾、有始无终；一些地方“换一届领导就兜底翻”，留下永远跑不完的“最后一公里”。这些做法导致基层治理成本高、治理效率低、群众获得感低，与高效能治理相去甚远。

当前制约基层治理效能的多方面原因

基层治理效能高低直接影响人民群众的获得感、幸福感、安全感，因此必须尽快破解基层治理的各种困境，进而提升基层治理效能。基层治理之所以出现偏差，其原因是多方面的。既有社会环境的原因，也有干部自身的原因；既有官场文化的原因，也有制度滞后的原因；既有管理体制的原因，也有运行机制的原因。

第一，“政绩观”偏差与“权力观”跑偏，致使基层治理中出现干部“乱作为”情况。“政绩观”对于干部如何从政、如何施政具有十分重要的导向作用。基层治理中干部“政绩观”出现偏差主要体现为三个方面：只要急功近利的“显绩”而不要泽被后人的“潜绩”；止于不出事的“政绩”，不追求干成事的“政绩”；追求劳民伤财的“假绩”，不要造福群众的“真绩”。“权力观”关系到干部行使权力的方式、为谁掌权、为谁服务等问题。基层治理中干部“权力观”跑偏主要体现为两个方面：一些领导干部将制度和人民赋予的权力当作自己应得的，信奉“有权不用过期作废”，在基层治理中任性妄为；一些领导干部“有权不用”，成了敲钟和尚，得过且过，“为官不为”。“政绩观”与“权力观”一旦出现问题，必将造成基层治理偏离正常的轨道，在实际工作中“乱作为”。

第二，“信息不对称”与“权责不对等”，致使基层治理中出现“无法作为”的困境。基层上下级“信息不对称”主要有两种情况：“下情不能上达”导致基层领导干部不能掌握真实情况；“上情不能下达”导致基层一线人员不能了解政策意图。基层上下级“信息不对称”，导致上下级不在一个“频道”上对话，造成基层治理中的权力运行紊乱，致使基层治理中出现问题概率增大，必然给基层治理造成困局。基层治理中出现诸多问题的另一个根源是基层广泛存在的“权责不对等”情况。“权责不对等”主要表现为“责大权小”问题，俗称“小马拉大车”。“权责不对等”导致基层陷入权责困境，致使基层干部想作为但实际上却“无法作为”。

第三，“本领恐慌”与“能岗错配”，致使基层治理中出现软性“不作为”现象。当前，基层一些干部责任感缺失、使命感弱化，对分管业务不熟悉，对最新政策一知半解，变成了“夹生干部”；一些干部面对国内外多变的局势、复杂的社会环境，知识水平跟不上；一些干部从学校直接到机关，缺少历练，实际经验跟不上。当今世界正处在一个以变革、创新、发展、多元化为显著特征的时代，基层治理对干部的能力要求是全方位的，“本领恐慌”必然制约基层治理质量提升。基层治理中，选准一名干部，用好一个人才，才能治理好一个部门或者一个区域。但是，目前基层中存在着广泛的“能岗错配”现象，直接影响了基层治理效能。干部的“本领恐慌”与“能岗错配”，都会导致基层治理出现软性“不作为”现象。

第四，“激励不足”与“约束不力”，致使基层治理中出现“慢作为”问题。当前，基层干部“激励不足”与“约束不力”两种情况都普遍存在。基层干部“激励不足”主要体现为职务晋升激励困难、物质激励手段缺乏、考核评比激励机制不健全等问题。基层干部“约束不力”主要体现为“上级监督不到、同级监督不力、群众监督不了”，干部监督盲区较多，监督有时流于形式等问题。“激励不足”与“约束不力”容易导致一些干部心态出问题，“职业倦怠”“精神抑郁”“价值冲突”等心理问题频发。干部干事的积极性、主动性低，干部“不敢为、不想为、不愿为”，必然导致基层治理中出现“慢作为”问题。

准确识变、科学应变、主动求变，推动基层治理现代化

党的十八大以来，习近平总书记以卓越的政治智慧和科学的辩证思维，对基层治理提出了一系列新理念、新战略与新要求，为新形势下的基层治理现代化指明了正确方向、提供了根本遵循。当前基层治理需要“准确识变、科学应变、主动求变”，从而掌握主动权、打好主动仗，进而以高效能治理支撑高质量发展。

第一，坚持强化“理想信念”与“斗争精神”，推动各级干部树立正确的“政绩观”与“权力观”，为基层治理现代化提供“价值引领”。干部的理想信念坚定，基层治理就会积极健康地开展；反之，干部理想信念模糊、动摇、丧失，基层治理就会出现各种问题。良好的精神品格是干部政治素质中重要的组成部分，斗争精神是一名好干部的党性体现。保持了“斗争精神”，干部就能树立正确的权力观，就能弄清楚权力是什么、权力从哪里来、权力要怎么用等问题，进而在治理中公正用权、依法用权、为民用权、廉洁用权。“理想信念”与“斗争精神”相辅相成，为“政绩观”与“权力观”提供了“精神航标”，为基层治理现代化提供了“价值引领”。

第二，持续推动“职能整合”与“流程优化”，实现基层组织运行的法治化与科学化，为基层治理现代化提供“组织支撑”。在基层治理中，需要以“放管服”为抓手，持续优化和整合政府职能，不断深化机构改革，进而提升治理效能；需要不断完善地方政府权责清单，各种事情能够依法办理，减少规则冲突，避免部门“打架”；需要推动基层治理的“流程再造”，实现治理制度与治理技术的协同演进，不断推进基层治理创新。通过“职能整合”与“流程优化”，实现基层治理由“碎片化”向“系统化”转变，由“经验化”向“科学化”转变，推动基层运行“制度之治”与“技术之治”有机融合，为基层治理现代化提供“组织支撑”。

第三，始终对标“八项本领”与“七种能力”，提升领导干部的治理能力与水平，为基层治理现代化提供“能力保障”。在党的十九大报告中，习近平总书记明确指出干部需要增强学习本领、政治领导本领、改革创新本领、科学发展本领、依法执政本领、群众工作本领、狠抓落实本领、驾驭风险本领等“八项本领”。习近平总书记在2020年秋季学期中央党校（国家行政学院）中青年干部培训班的开班仪式上指出：“干部特别是年轻干部要提高政治能力、调查研究能力、科学决策能力、改革攻坚能力、应急处突能力、群众工作能力、抓落实能力，勇于直面问题，想干事、能干事、干成事，不断解决问题、破解难题。”“八项本领”与“七种能力”，既是选拔干部的标准，也是培养干部的指南；既是使用干部的“测评单”，也是管理干部的“说明书”。

第四，不断完善“激励机制”与“约束机制”，推动各级干部想干事、能干事、干成事，为基层治理现代化提供“动力源泉”。当前要围绕正向激励、反向约束、容错纠错三个重点，全力推动干部担当作为、干事创业。在正向激励方面，要形成“能者上、庸者下、劣者汰”的用人导向和从政环境，实现“贤者在位，能者在职”；提供多样化职业发展路径，为优秀的基层干部提供更多的职业发展空间和晋升机会；提高基层干部的物质待遇，改善工作生活条件，提升其工作满意度。在反向约束方面，“要把从严管理干部贯彻落实到干部队伍建设全过程，管理要全面、标准要严格、环节要衔接、措施要配套、责任要分明。”在容错纠错方面，要着力解决不能为、不想为、不敢为的问题，“为担当者担当、为负责者负责、为干事者撑腰”，推动干部以“实干指数”换来广大群众的“满意指数”，不断开创各项事业发展新局面。

（作者为四川大学公共管理学院行政管理系主任、教授、博导）

【注：本文系国家社科基金重大研究专项项目“国家治理现代化场域中的社会治理问题研究”（项目编号：17VZL007）与四川大学哲学社科青年杰出人才培育项目“国家治理现代化场域中的社会治理重大问题研究”（项目编号：SKSYL2019-04）阶段性成果】