秦汉基层小吏的选用与功能

【中图分类号】K232    【文献标识码】A

秦汉时期，大一统政治权力对基层的控制，依靠吏的表现逐步完备。吏必须与民间多种具有影响力的势力结合，方能提高行政效能。吏代表国家行使权力，对普通民众的管制、驱使、奴役会激起不满和反抗。柔性的政治管理，以“教化”为主题，在儒学成为社会意识形态正统之后，因民本理念的影响，有“循吏”风格出现。秦汉基层社会的吏，对于民间治安的维护、农耕的经营、民生的滋养，都发挥了有益的作用。基层的吏或有得到上升机会者，他们多会因曾经接近底层的经历，以开明的态度从事高层政务。

乡官和里吏

《汉书》卷一九上《百官公卿表上》说，全国基层行政建置，“乡六千六百二十二，亭二万九千六百三十五”。又写道：“十亭一乡，乡有三老、有秩、啬夫、游徼。三老掌教化。嗇夫职听讼，收赋税。游徼徼循，禁贼盗。”“皆秦制也。”大概秦统一后的短暂行政史中，已经使得基层管理制度逐渐完备。《续汉书·郡国志五》“日南”条引《东观书》：“永兴元年，乡三千六百八十二，亭万二千四百四十二。”汉墓壁画题榜有时会看到“以上皆食太仓粟”文字，或许可以理解为享受官禄的身份炫耀。秦汉基层“乡”“亭”的行政管理人员是否是国家正式官吏，或许存在疑问。《后汉书》卷二一《任光传》李贤注引《续汉志》说，“三老，游徼，郡所署也，秩百石，掌一乡人”。这样看来，乡的“三老”“游徼”是郡级行政机构任命，享受“秩百石”的待遇，虽说“乡官部吏，职斯禄薄”（《后汉书》卷六一《左雄传》），却是可以看作正式的“吏”的。

安作璋、熊铁基著《秦汉官制史稿》专门列有“乡里基层官吏”一节，其中写道：“从全国范围说，县是基层的行政单位，故中央任命官吏至县而止。但是真正的最基层却是乡、亭、里等组织，如柳宗元《封建论》所说：‘有里胥而后有县大夫，有县大夫而后有诸侯，有诸侯而后有方伯、连帅，有方伯、连帅而后有天子。’乡里基层官吏虽不是朝廷的正式命官，但乡官、里吏之名在秦汉时期已经流行了。其地位至为重要，举凡国家赋税、徭役、兵役以及地方教化、狱讼、治安等事，无不由乡官里吏直接承担。”将“乡里基层官吏”列入“官制史”研究的对象之中，是正确的。

“里吏”身份见于《史记》卷八九《张耳陈余列传》，体现秦时制度。《汉书》卷二四上《食货志上》颜师古注引孟康的说法，“里吏”就是“里胥”。《后汉书》卷一上《光武帝纪上》李贤注解释“三老”，说就是“乡官”。《后汉书》卷二《明帝纪》李贤注则说，“三老、孝悌、力田，三者皆乡官之名”。

《史记》卷五六《陈丞相世家》记述：“里中社，平为宰，分肉食甚均。父老曰：‘善，陈孺子之为宰！’”“里中”“父老”对“陈孺子之为宰”的肯定，显示“社”在基层管理方面的作用。

西汉“循吏”朱邑“少时为舒桐乡啬夫，廉平不苛，以爱利为行，未尝笞辱人，存问耆老孤寡，遇之有恩，所部吏民爱敬焉。迁补太守卒史，举贤良为大司农丞，迁北海太守，以治行第一入为大司农”。他病危时嘱其子：“我故为桐乡吏，其民爱我，必葬我桐乡。后世子孙奉尝我，不如桐乡民。”后来果然得到桐乡民的敬爱，“起冢立祠，岁时祠祭”（《汉书》卷八九《循吏传·朱邑》）。基层服务的经历，对于朱邑高端政治权位的“循吏”表现有重要意义。

“三老”的民间威望

“三老”是上古社会尊称。以“三老”为标志的道德榜样型人物，也参与地方管理。《管子·度地》：“三老、里有司、伍长者，所以为率也。”陈胜起义占领陈后，“号令召三老、豪杰与皆来会计事”（《史记》卷四八《陈涉世家》）。体现出对其实力和影响力的尊重。

《曹全碑》可见“乡三老”“县三老”，《后汉书》卷七六《循吏传·王景》说到“郡三老”。先秦时期的赵国就有“国三老”，汉代亦有“国三老”。然“郡三老”“国三老”，不在我们对于基层社会秩序的考察对象之内。

新莽末年刘诩与爰曾起兵于卢，“寇掠河、济间，众至二十余万”，自称“校三老”（《后汉书》卷二一《任光传》），一时名声响亮。可知“三老”的社会影响。《后汉书》卷一一《刘盆子传》记载，赤眉军领袖樊崇发起暴动，“自号三老”。队伍形成规模之后，指挥军官层次中“最尊者号三老”。又分万人为一营，“营置三老、从事各一人”。“立盆子为帝”的仪式，“诸三老、从事皆大会陛下”。《后汉书》卷二二《马武传》也说到“王莽末，竟陵、西阳三老起兵于郡界”情形。看来，“三老之制，实为当时一种社会教育制度”，然而三老“其职能都在推行教化，实质上就是教导人民安分守己，老老实实地服从统治者的剥削和压迫”的说法，还可以商榷。《后汉书》卷四一《寒朗传》记述汉章帝“行东巡狩，过济阳，三老吏人上书”事，“三老”位列于“吏人”之前。“乡三老”“县三老”在很多情况下，是地方实际上的民众领袖。对于政府长官行政，也往往发挥咨询和支持的作用。

关于“里佐”

陈胜、吴广发起反秦暴动时，身份是戍卒队伍中的“屯长”。虽然陈胜有为人“傭耕”的经历，但能够入伍即为“屯长”，且有政治识见，在“徒属”中有一定影响，又能够接近“尉”，原先可能并非一般农人。而通过“二世元年七月，发闾左適戍渔阳”，“陈胜、吴广皆次当行”（《史记》卷四八《陈涉世家》）的明确记述，可知他们就是“闾左”。对“闾左”称谓的理解历来存在争议。自二十世纪八十年代初，相继有几位学者提出“闾左”为“里佐”的推想（如，王子今：《“闾左”为“里佐”说》，《西北大学学报》，1985年第1期）。这一认识似乎并没有在围绕“闾左”身份的讨论中得到多数学者的赞同。里耶秦简出土之后，一些整理收获和研究成果发表。安作璋、熊铁基在《秦汉官制史稿》中写道：“据近年出土的里耶秦简，里正之下，还有里佐，是里正的副职。”里耶秦简的整理和研究，应当有利于澄清相关认识，推进相关研究。但是就现在已经发表的简文内容看，被理解为“里佐”的“佐”可能还是“乡佐”，似乎尚未可判定存在“里佐”的确证。“闾左”为“里佐”之说，还有待于新的考古文物资料的证明。然而，里耶秦简“乡佐”的社会作用，也是我们在讨论“吏与秦汉基层社会秩序”这一主题时应当注意的。

汉代人总结秦亡的原因，多强调“发闾左之戌”的意义。《汉书》卷四九《晁错传》载晁错语：秦发“谪戍”，“后入闾，取其左。发之不顺，行者深怨，有背畔之心”。如果“闾左”就是“里佐”，“是里正的副职”，那么从这一视角总结秦短促而亡的原因，确实可以认识到深刻的教训。

“孝悌”“力田”的作用

乡里官吏包括“三老”“孝悌”“力田”。《后汉书》卷二《明帝纪》记载，汉明帝即位，颁布诏书，“赐天下男子爵，人二级；三老、孝悌、力田人三级”。李贤注：“三老、孝悌、力田三者，皆乡官之名。”又解释说：“三老，高帝置。孝悌、力田，高后置，所以劝导乡里，助成风化也。文帝诏曰：‘孝悌，天下之大顺也。力田，为生之本也。三老，众人之师也。其以户口率置员。’”汉文帝十二年（前168）诏，见《汉书》卷四《文帝纪》。其实，“三老”的存在，早于“高帝”。即使“孝悌、力田，高后置”，汉文帝提升“孝悌”“力田”的地位，强化其功能，体现出一种有关基层建设的创见。或许这也是成就文景之治的原因之一。

所谓“以户口率置三老孝悌力田常员”，颜师古解释说：“计户口之数以率之，增置其员，广教化也。”就是按照人口比例确定“三老孝悌力田”的编制数额。所谓“道民”，就是“导民”，也就是“广教化”。这些乡里“常员”的设置，作用就在于推行道德“教化”，敦促农耕生产。汉文帝说：“今万家之县，云无应令，岂实人情？是吏举贤之道未备也。”质疑“无孝悌力田之人可应察举之令”（颜师古注）的成见，实际上打开了乡里吏员上升的通道。汉文帝后七年（前157）“帝崩于未央宫”。在丧事处理的记录中可以看到：“赐诸侯王以下至孝悌力田金钱帛各有数。”可知“孝悌力田”已经被归入体制之内，被看作官吏队伍的成员。晁错颂扬汉文帝“所为天下兴利除害，变法易故，以安海内”的“大功”，包括“尊赐孝悌，农民不租”（《汉书》卷四九《晁错传》），由此可以推知在最后赐“孝悌力田金钱帛各有数”之前，还有“尊赐孝悌”的政策。

上文说到，汉明帝即位初赐爵“三老、孝悌、力田人三级”。他在永平三年（60）立皇后、皇太子时再次赐爵“三老、孝悌、力田人三级”。永平十一年（68）又有同样举措。永平十七年（74）春，因“祥物显应”，外夷“慕义贡献”，又赐爵“三老、孝悌、力田人三级”（《后汉书》卷二《明帝纪》）。汉章帝三次沿袭这一赐爵“三级”的做法。元和二年（85）诏曰：“三老，尊年也。孝悌，淑行也。力田，勤劳也。国家甚休之。其赐帛人一匹，勉率农功。”明确嘉奖的目的是“勉率农功”（《后汉书》卷三《章帝纪》）。此后，汉和帝、汉安帝都两次赐爵“三级”，汉顺帝两次赐爵“三级”，一次赐爵“二级”，汉献帝一次赐爵“孝悌、力田二级”，不包括“三老”。大概东汉时期对“三老、孝悌、力田”的“尊赐”，是持续性的政策。《续汉书·礼仪志上》“耕”条刘昭注补引《汉书仪》：“春始东耕于藉田，官祠先农。……大赐三辅二百里孝悌、力田、三老帛。”可知文化重心地方“尊赐”“三老、孝悌、力田”已成常制。最高执政者对最底层行政、教化、生产管理者的重视，是社会安定的保证。

从当时民间社会风习看，政府期望的正面导向有所实现。《后汉书》卷二五《刘宽传》说：刘宽任南阳太守，行县视察，“见父老慰以农里之言，少年勉以孝悌之训”。这就是在施行“力田”“孝悌”的职能。于是，据说“人感德兴行，日有所化”。东汉时民间儒学教育的普及程度非常之高。一些乡村教师开门受徒，名籍往往不下万人。陈留雍丘（今河南杞县）人楼望，诸生著录九千余人。汝南南顿（今河南项城西）人蔡玄，门徒常千人，先后注册的学生多达一万六千人。“负笈”千里求学，成为社会生活中的习见现象。从《四民月令》提供的信息看，乡村儒学教育重视《孝经》的学习。这不能说与“孝悌”的作用没有关系。

（作者为中国人民大学国学院教授）

【参考文献】

①安作璋、熊铁基著：《秦汉官制史稿》，济南：齐鲁书社，2007年。

②邢义田、刘增贵主编：《古代庶民社会》，台北：中央研究院，2013年。

③马新著：《两汉乡村社会史》，济南：齐鲁书社，1997年。