异地回乡政策缘何要审慎对待

【中图分类号】D63    【文献标识码】A

近年来，异地回乡政策在各地频频出台。该政策主要吸引在外本籍公务员（包括参照公务员法管理人员）、国有企事业单位人员（主要是管理人员和专业技术人员两类）等回乡发展，即通过地方政策，吸引这些人员向家乡回流。异地回乡政策是城市间人才大战和“能人回乡”的接续反应，是欠发达地区及三四线城市对人才争夺的一次“反击”。从2017年起，一些城市出台人才新政，吸纳高校毕业生及其他高端和亟需人才，结果自然是“强者愈强、弱者愈弱”的马太效应凸显。长期面临人才短缺、缺乏竞争优势地方的人才劣势进一步扩大，正是这种对本籍人才和在外人才的双向被动、弱势地位，催生了一些县市的异地回乡政策。同时，近几年一些地方实施“能人回乡”“市民下乡”工程，通过引导对家乡感情深、有经济实力的乡村贤能返乡，以及其他具有能力、实力的市民下乡创业兴业，盘活农村资源，异地回乡政策所指向的公职人员也是对“能人回乡”“市民下乡”目标人群的扩大。

从更深层的视角来看，异地回乡政策体现了我国经济社会发展对人才的重度渴求。我国已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，在供给侧结构性改革、产业结构不断转型等的背景下，人才需求与供给之间的矛盾、错位加大，同时人口红利逐渐消退、人口老龄化加剧，在人口增量上涨空间持续缩小、人才供需不匹配较为明显的大环境下，人才更成为地方提振经济、创新发展并互相争夺的稀缺资源。

异地回乡政策的期待与指向

梳理各地异地回乡政策可以发现，虽然名称不一，如“人才回引计划”“人才回调计划”“归雁工程”“人才回原籍”等，内容也互有差异，但基本大同小异：其一，目的在于畅通在外本籍公职人员回调渠道。其二，目标人群主要是在外党政机关、国有企事业单位在编在岗的本籍公职人员，一些地方还放宽至上述人员的配偶、子女或子女配偶，以及非本籍但在本地区工作人员的配偶、子女或子女配偶。其三，对回引人才的基本条件加以限制，主要集中于思想品行、身体条件、年龄、学历、考核成绩等。其四，回调都按程序和流程，坚持对等对口、就近相近、人岗相适等安置。可见，异地回乡政策的内核是向在外本籍公职人员抛出“橄榄枝”，引其返乡工作，异地回乡政策具有如下特点：

一是特定的回引对象。近几年各城市“人才大战”中，引才政策针对的目标人群主要是高校毕业生、高端技术人才和亟需紧缺专业人才三大目标群体。而出台异地回乡政策的地方，除个别所在地市参与城市“人才大战”或有一定收获外，多数难以吸引上述三大目标群体，故而错开人才争夺焦点，吸引在外本籍公职人员回流。

二是差异化的引才措施。各城市“人才大战”往往是通过放宽落户限制、购房优惠、现金奖励、研发支持、创业支持等吸引人才；而异地回乡政策主要采取通过体制内的回调，并辅以一定的现金奖励、家属随迁随调等措施，回引人才。实施该政策的地方，落户政策没有吸引力，现金奖励等激励手段也不突出，区域内民营企业发展弱、民营私营组织对人才吸引力小、创业创新环境缺乏竞争力。

三是利用中国人重亲情乡情的心理。异地回乡政策同城市“人才大战”相比，还有其特殊之处，即从中国人重亲情乡情的心理出发，注重从在外本籍人才的返乡意愿、家庭团聚等情感需求入手，将亲情牌、乡情牌与物质牌、创业牌相融合，通过触动人们内心深处之情与愁，以引进人才。

异地回乡政策可能带来的正面作用

一是利于优化公职人员的流动或配置。公职人员的交流在我国的党规国法中有规定，如《中华人民共和国公务员法》《事业单位人事管理条例》等都对人员交流作出了规定。但现实中公职人员交流还存在一定困难，特别是对于公务员的异地转任、国有企事业单位管理人员的异地交流、公务员与国有企事业单位从事公务人员的异地交流较困难。而异地回乡政策提供了公职人员交流的新的具体方案，有利于公务员的流动或配置。

二是益于推进当地人才队伍建设和公共管理服务等。异地回乡政策的直接目的是引进人才，可以使人才流入地在短时间内获得一批相对稳定、质量较高的人才，有益于提升流入地公共部门人才质量。而且人才的到来，会对当地的公共管理服务、企业经营管理、事业单位内部管理以及企事业单位专业技术发展等起到相应的推动作用，并最终有益于当地基层治理和经济社会发展。

三是有助于亲情满足和才能发挥。一些地方发布异地回乡政策之后，引起了社会的关注。一些公职人员，或夫妻异地分居，或远离桑梓，不少人希望能投身家乡建设。但在异地回乡政策出台之前，想返乡工作，大多需要放弃已有的编制、岗位和工作积累，重新考回家乡机关事业单位或者寻找其它工作机会，异地回乡政策为他们返乡工作创造了条件。

异地回乡政策的潜在问题与反思

一是加剧地域本位至上的非市场化行为。异地回乡政策是人才吸纳和争夺的产物，政府以公权力展开人才争夺，是政府基于自身利益而采取的非市场化的人才配置方式。随着参与县市的增多，这种干预会加剧地域本位至上的非市场化行为，扰乱人才流动的正常秩序。

二是“洼地效应”衰减导致政策效果难以持续。从一般意义上讲，异地回乡政策实施初期效果较为明显，但随着跟进地方的增多，特别是相邻县市的加入，政策工具又趋同严重，“洼地效应”就难以持续，而且“洼地效应”的减退会反过来加重人才流失的风险。

三是不利于人才的规划、培养使用和教育培训投资的连续性。人才的成长有一个过程，每个单位也都有相应的人才规划、培养使用计划与教育培训支出，而吸引区域外本籍人才回乡，会打乱人才规划、培养使用计划。同时，虽然流入地吸纳在外本籍人才，节省了公职人员在职教育、培训、锻炼的支出，但反过来，这却是人才流出地的损失。因此，异地回乡政策可能会助长人才流入地的短视行为，且对人才流出地有失公允，两地人才培养积极性和培训投资可能都会下降。

四是影响流入地公职人员的积极性。公共部门的编制、职务、职称等都是稀缺资源，在外本籍公职人员回乡，自然会加剧这些资源的争夺，流入地现有公职人员的利益会受到损害，他们可能会感到自己被忽视，产生不公平感，其工作的积极性等都会受到负面影响。

对异地回乡政策可能引发的潜在问题，需要进行理性反思。一是运动式抢才要预防。引进人才是组织、地方的发展之道，但人才引进一旦变为人才争夺，性质就会发生变化，要防止人才引进演变为运动式抢才的恶性竞争，维护好人才的流动秩序。要防止一些地方的人才短视行为，避免地方政府无视人才市场运行规律，过度干预并抢夺人才。二是政府引才与市场选才应兼顾。政府应注意发挥本区域内单位的主导作用，根据各自事业、产业发展等，注重市场选才，兼顾政府引才与市场选才。三是人才增量和存量之间需平衡。引进的在外本籍人才作为人才增量要与单位内现有人才存量之间做好平衡，要照顾好现有人员及引进人员的发展；否则，忽视该平衡，不仅会挫伤现有人员的积极性，也会对引进人才带来消极影响。实际上，使现有人员得到培养并充分发挥出积极性，对将要引进的人才也会提升吸引力和认同度，否则，引进的人才过来后也可能会随后流失和出走。

推进公职人员合理有序流动的对策建议

人才是发展之本，对人才的科学管理也是发展之本，二者同等重要，有时后者更为重要。异地回乡政策反映了公职人员异地流动的问题，因此，需要中央和地方同向发力，在避免城市间“人才大战”弊端的同时，重点做好如下工作：

一方面，中央要从人才治理体系角度完善党规国法与统筹规划。对公职人员的流动，现有党规国法主要是《中华人民共和国公务员法》《党政领导干部选拔任用工作条例》《公务员调任规定》《公务员转任规定》《党政领导干部交流工作规定》等，这些规范原则性规定多、针对领导职务多，涉及企事业单位人员少。为此，应从中央层面，立足人才治理体系建设，完善公职人员交流制度体系。

一是在梳理现有党规国法的基础上，按照《中华人民共和国立法法》和《中国共产党党内法规制定条例》，总结各地经验，进一步细化优化《公务员调任规定》《公务员转任规定》等，完善国有企业人员、事业单位非参公管理的从事公务人员的异地交流规定。二是统筹规划人才的培养、配置和使用，引导地方针对自身实际和未来发展规划制定实施人才培养和吸纳计划，推动地区之间建立人才合作关系，建立人才流入地对人才流出地的“反哺”机制，形成“人才共有、红利共享”的合作机制，避免人才的无序争夺。三是具体落实《关于鼓励引导人才向艰苦边远地区和基层一线流动的意见》等，破除人才流动障碍，畅通党政机关、企事业单位人才流动渠道，提高艰苦边远地区和基层一线人才保障水平，并注重发挥市场在人才配置和使用的作用，鼓励和引导人才向基层一线流动。

另一方面，地方要向欠发达县（市、区）基层倾斜与夯实自身引才条件。各级地方政府，应结合干部管理权限，根据区域发展规划和人才现状，在对人才需求及其标准进行详细分类、分级、分专业的基础上，分别制定公务员、企事业单位管理人员和专业技术人员的人才规划、培养计划和引进计划，自己培养和引进相结合，政府和市场双向用力，有序、持久推进人才的培养和引进。

为此，一是细化人才的分类、分级、分专业的标准和体系。这是保证精准培养、精准引才的基础，既避免低层次、同质化等人才闲置和错配问题，也避免编制、名额等公共资源的浪费。二是立足自己培养、结合人才引进。自己培养的人才和引进的人才各有长短，渴望引进人才应肯定，但人才引进只能是辅助。同时，要完善人才保障机制，用好现有人才，唯此才有可能引来人才、留住人才。三是针对公务员招录和企事业单位人员招聘、公职人员流动，要有计划、有针对性地在编制、名额、条件、待遇等方面向欠发达县（市、区）倾斜。同时，县（市、区）不能过分依赖异地回乡政策，特别是一些在人才引进上长期处于劣势的欠发达县市，应采取多种既符合本地实际情况、又能相互配合的“一揽子”引才计划，以吸引不同类型、层次的人才，避免人才的无序流动。

（作者为山东大学政治学与公共管理学院教授、博导，山东大学人才战略与区域发展研究中心主任；山东大学政治学与公共管理学院硕士研究生李瑞对本文亦有贡献）

【参考文献】

①吴宾、杨彩宁、唐薇：《“人才新政”的政策创新扩散及风险识别》，《兰州学刊》，2020年第6期。