海绵城市的实践探索与韧性治理

【中图分类号】F292 【文献标识码】A

受全球气候变化和快速城市化的影响，由极端降雨引发的城市内涝，成为许多城市发展过程中面临的一大难题，进而对城市的安全与健康可持续发展构成严重威胁。今年入汛以来，我国多地遭遇强降雨，如郑州特大暴雨以多年罕见的极端灾害给城市公共生活带来重大挑战。实际上，近年已有不少大城市暴露于暴雨灾害中，雨洪管理已成为城市防灾减灾的重要课题。与暴雨灾害频发相对应的是，我国有相当数量的城市也在大力推进海绵城市建设。审视海绵城市的治理效能，或者说在海绵城市建设背景中的城市防灾减灾实践，海绵城市似乎并未阻止特大暴雨引发重大灾难后果。作为一项以治理雨洪灾害为目标的高成本公共工程，海绵城市何以出现实践中频发的非意图性后果？海绵城市究竟在特大城市水灾中能发挥多少作用？是否有必要继续推进海绵城市建设以及如何建设？值得深入探讨。

海绵城市是中国城市建设与发展进程中的一项创新性实践

近几十年，我国经历了快速的城镇化过程。在这一过程中，一些城市摊大饼式扩张，重地上轻地下，一味地追求宽马路、大广场，缺乏系统规划，大搞建设开发。这种粗放的城市建设模式，在城市雨洪管理方面，主要依靠排水管渠和大型泵站等“灰色基础设施”，对雨水径流进行直排快排处理和末端集中控制，这使得城市在面临暴雨冲击时遭遇窘境，“城市看海”成为一种常态。此外，人口、土地的城镇化和城市自然环境的改变，使得一些城市还面临水资源短缺、水污染严重、生态环境恶化等问题。为有效回应传统城市建设模式所带来的城市“水问题”，我国开始探索新型城市建设理念和城市发展模式——海绵城市（Sponge City）。

城市内涝、水资源短缺、面源污染等雨洪问题是世界许多城市的共性问题，西方国家在城市雨洪管理探索实践中，提出了低影响开发理念和方法（Low Impact Development，简称LID），其核心内容在于通过分散的、小规模的源头控制来达到对暴雨所产生的径流和污染的控制，从而使开发区域尽量接近于自然的水文循环。我国的海绵城市是对低影响开发及其雨洪管理实践的借鉴和创新，主要体现在以下三个方面：一是海绵城市强调对城市雨洪的多尺度控制和管理。LID的核心思想是微观管理、源头控制和维持开发前后水文特征的基本不变，主要通过分散和小规模的源头设施来实现对暴雨所产生的径流和污染的控制，而海绵城市不只是在源头采用分散式削减措施，还在更大尺度上借助中途、末端等综合措施，实现开发前后水文特征接近的目标。二是海绵城市强调对城市水问题的系统治理。我国的海绵城市建设包括修复水生态、改善水环境、涵养水资源、保障水安全等多重目标，按照“源头减排、过程控制、系统治理”的建设理念，遵循“渗、滞、蓄、净、用、排”六字方针，将自然途径与人工措施相结合，从而实现城市水问题的系统解决。三是海绵城市强调“蓝绿灰”结合，其实践范畴远大于西方低影响开发雨水系统。我国的海绵城市建设统筹了低影响开发雨水系统、城市雨水管渠系统以及超标雨水径流排放系统三大系统，这是海绵城市建设理念区别于以往理念与工程的显著特征。其中，低影响开发雨水系统也称微排水系统，它依据年径流总量控制率对应设计降雨量而设计，主要应对1年一遇以下降雨，其本质是分散式源头减排，通过对雨水的下渗、滞留、调蓄、传输和净化等功能，实现对径流总量、峰值、峰现时间以及径流污染的控制；城市雨水管渠系统即传统市政排水系统，也称小排水系统，它依据管网设计重现期而设计，主要应对2—10年一遇降雨，与低影响开发雨水系统共同发挥对雨水的收集排放等作用；而超标雨水径流排放系统，也称大排水系统，它依据城市内涝防治重现期设计，是用来应对20—50年一遇，甚至是百年一遇的强降雨，一般通过综合选择自然河湖水体、多功能调蓄水池、行洪隧道等自然途径或人工设施构建。由此可以看出，中国海绵城市建设已经远远超越了西方低影响开发雨洪管理的内涵和实践范畴。

海绵城市是推行“雨洪管理”中国方案的主要抓手

审视海绵城市的治理效能，需要明确海绵城市的基本功能，尤其是准确界定海绵城市的可为与边界。2015年7月，住房和城乡建设部办公厅关于印发《海绵城市建设绩效评价与考核办法（试行）》的通知提出海绵城市建设“是实现修复城市水生态、改善城市水环境、提高城市水安全等多重目标的有效手段”，并从水生态、水环境、水资源、水安全、制度建设及执行情况、显示度六个方面确定指标以评价海绵城市建设成效。同年10月，国务院办公厅发布的《关于推进海绵城市建设的指导意见》（以下简称《指导意见》）中强调要“加快推进海绵城市建设，修复城市水生态、涵养水资源，增强城市防涝能力，扩大公共产品有效投资，提高新型城镇化质量，促进人与自然和谐发展”。2018年住建部发布《海绵城市建设评价标准》明确指出海绵城市建设“有利于达到修复城市水生态、涵养城市水资源、改善城市水环境、保障城市水安全、复兴城市水文化的多重目标”。综上，国家层面海绵城市建设目标主要包括修复水生态、改善水环境、涵养水资源以及保障水安全四点。

修复水生态。水生态修复是海绵城市建设的重点，国家及各地实践均将生态优先视为海绵城市建设基本原则之一，通过保护原有生态系统、修复已经受到破坏的水体和其他自然环境以及遵循低影响开发理念的方式来提高城市水生态系统的自然修复能力。深圳市在海绵城市建设之初便对城市空间进行了生态敏感性分析，根据分析结果，高生态敏感区严禁或谨慎进行城市开发建设，以生态修复为主；中低敏感区域是城市建设的主要空间，城市黑臭水体治理、城市生态河道治理工程主要在中低敏感区域开展，但是要最大限度减少对于原有水生态系统的破坏。

改善水环境。水环境污染问题是当前我国生态文明建设的突出短板，废水污水未经达标处理无节制排放、水土流失和化肥农药不合理使用等问题严重制约着我国城镇化高质量发展，因此水环境综合整治成为海绵城市建设的重要目标。在各地实践中，水环境的改善借助良好的生态空间与城市排水系统的升级改造，实现雨水从源头到排放过程再到水体末端的生态过滤和净化。例如上海市和镇江市面对水环境恶化问题均选择在源头和末端水体发挥自然生态系统的净化功能，增强城市水体净化能力。但是在市政排水系统提升改造方面，上海市重在改造雨污混接、增加初期雨水截流，而镇江市试点区域作为高密度老城区海绵城市建设的代表，城市排水管网不完善、初雨污染等问题是城市总体水环境质量较差的原因，因此在建设过程中采用雨污分流改造和畅通水体循环的水环境治理策略。

涵养水资源。水资源短缺已成为我国众多城市发展面临的重大问题，为有效缓解自然气候条件、水体污染等原因引起的城市缺水现象，各试点城市始终将水资源涵养和保护贯穿于整个海绵城市建设实践中。以陕西省西咸新区为例，西咸新区地处西北半干旱地区，年均降水量较少，地表持水能力差，地下水超采严重，是资源型缺水试点区域的代表，因此西咸新区海绵城市建设的首要目的是让有限的雨水留下来，提高雨水收集利用率和污水再生利用率，并严格控制地下水水位，通过补水、蓄水、释水来缓解水资源短缺现状，防洪防涝、水生态修复以及水环境提升工作都要以最大程度补充城市水资源为核心开展。经过海绵城市建设，2017年试点区域沣西新城地下水年均埋深较海绵城市建设前回升了3.43米，且截至2019年年径流总量控制率达到87.46%，超出规划目标值85%，水资源短缺现状得以改善。

保障水安全。增强城市防涝防洪能力是海绵城市建设重要目标。已有试点城市皆存在不同程度的城市洪涝风险，为此，《指导意见》要求海绵城市建设要“统筹发挥自然生态功能和人工干预功能，实施源头减排、过程控制、系统治理，切实提高城市排水、防涝、防洪和防灾减灾能力”。在试点城市中，镇江市是城市洪涝灾害易发城市的典型，年均降水量较多，南山北水的自然条件使镇江极易遭遇江洪、山洪的夹击，城区位于整体地势不高、局部地势低洼处，降水主要采用抽排方式，汛期极易发生洪涝灾害。针对上述问题，镇江市海绵城市建设实践中通过存蓄和削减雨水径流，内部疏理城市河道、排水管渠，畅通山洪行泄和径流排放以及完善城区长江防洪工程体系三种途径构建城市防洪防涝系统。经过试点期建设，试点区内涝面积减少95%以上，历史积水点基本消除，老城区内涝治理效果初步显现。

综上，海绵城市建设主要可以在修复城市水生态、改善城市水环境、促进雨水资源化利用以及防涝防洪四方面发挥作用。然而城市水问题是复杂的，水生态破坏和水环境污染加剧了水资源短缺，城市小气候和城市下垫面的改变使得城市洪涝灾害频发，威胁着城市水安全。因此在海绵城市建设热潮中，既需要运用系统思维看待和解决系列水问题，更需要针对海绵城市建设过程中的误区和障碍进行理性、冷静的思考，为推进科学而有序的海绵城市建设提供保障。

其一，海绵城市建设不可能“包打天下”。为解决城市建设与发展中出现的多种“城市病”，我国相继制定并实施了包含卫生城市、森林城市、生态园林城市、智慧城市、海绵城市等在内的诸多城市计划，他们分别被赋予了各自独特的使命。海绵城市在这些众多的城市计划中，只是一种针对雨洪管理的项目类型，它并不代表城市治理体系和治理能力的全部内容。如上所述，海绵城市建设主要是为了解决工业化和城镇化快速发展过程中出现的水生态破坏、水环境污染、水资源短缺与城市洪涝灾害频发等水问题，只能在以上问题范围内发挥作用，不可错误地将其视为一切城市问题的万能解药。此外，现行海绵城市建设实践主要通过工程建设措施达成上述目标，然而工程措施只能有效应对常规大概率事件，一旦发生诸如郑州暴雨灾害的极端小概率事件，城市工程系统就会陷入近乎“瘫痪”的状态。因此，城市建设与发展不仅需要硬件设施与工程项目建设，同样需要包括应急管理体制机制等制度性非工程措施的建设与完善。

其二，海绵城市建设不可能“一蹴而就”。海绵城市建设是一个长期的工作，试点城市需要经过反复的调研、不断的论证与评估，在建设方案确定之后需要经历规划设计、建设改造与后期维护等过程，并非一日之功。此外，在各地的建设实践中，无论是新城建设还是老城改造都需要充分协调水利、道路、绿化等多方关系以保障海绵城市建设的顺利推进，这一系列过程时间成本不容忽视。自2015年全国推进海绵城市建设以来，期望海绵城市建设效果立竿见影或者轻易断言海绵城市试点失败的行为都是不切实际的。而是在现有经验教训基础上继续扎实推进试点城市试点期结束之后的运营维护管理工作以及新一批海绵城市示范城市建设工作，给予海绵城市探索实践更多的时间。

其三，海绵城市建设不可能“一劳永逸”。一方面，长期以来在我国城市发展中普遍存在“重建设、轻维护”现象，试点期结束后在内外压力解除的情况下，若想使海绵城市建设达到理想效果，海绵设施建设完成之后持续的维护管理应当成为今后工作的重点。另一方面，在落实海绵城市建设目标的过程中，国家和各试点城市都制定了包含年径流总量控制率、防洪标准、防涝标准在内的规划建设控制指标，然而随着城市的建设与发展，人口规模、经济状况等已经发生较大变化，已经制定的一些规划建设标准不再适用于指导当下的海绵城市建设。因此，国家层面需要及时修订完善总体控制指标与技术标准，各城市要严格遵守国家标准与规范并结合自身情况有目标有计划有重点地推进海绵城市建设。

以韧性治理推进海绵城市建设

海绵城市是中国为解决自身城市发展过程中面临的内涝灾害严重、水资源短缺、城市水生态环境恶化等“水问题”而开展的一项本土实践。它借鉴了域外经验，又拓展出了新的富有中国特色的实践内涵。面对海绵城市的实践困境，有必要将海绵城市防灾减灾的直接目标提升为现代城市的韧性治理体系，以韧性治理的路径优化海绵城市的实践方案。对此，可以从以下四个方面优化海绵城市的理念与政策体系。

首先，从城市治理体系和治理能力现代化的高度定位海绵城市的长远目标。当代中国的城市治理是在“发展与安全同构”的背景下展开的，即一切城市安全问题和发展问题在基本领域甚至要素方面相互重叠，使得广义的城市安全议题同城市治理体系的相互关系更加紧密。就此而言，海绵城市的深刻背景不局限于特定雨洪灾害的应对，而是针对由雨洪灾害所引发的城市治理体系与能力困境。因此，未来的海绵城市建设，应从城市安全和城市发展同构的背景去思考，跳出彻底消除灾害、与灾害抗争的思维局限，不断以海绵城市建设为抓手推进城市治理体系和治理能力现代化。

其次，从健全城市应急管理体系的角度优化海绵城市的政策方案。实际上，特大暴雨造成的灾害具有显著的系统效应，针对雨洪灾害风险及事故应对往往关涉整个应急管理体系。就此而言，海绵城市建设需要应急管理体系的协调配合，实现从防灾减灾向韧性治理的转变。因此，城市规划、法律法规、监测预警、灾害管理、预案实施、灾害保险以及提高全民防灾抗灾意识和能力等都应当被视为海绵城市的题中之义。同时，城市排水、防洪、应急、交通等部门协调联动对于发挥“海绵城市”治理效能具有重要意义。

再次，推动工程项目和非工程措施在海绵城市实践中的有机统一。任何工程项目都有一定的灾害承载阈值，只能用来应对大概率常规事件，面对不断变化的外界环境，都有可能“失灵”，海绵城市建设不仅要注重工程项目的建设，更需要关注非工程措施发挥的积极作用，保持二者在治理实践中的平衡。因此，一方面要在工程规划建设中纳入关于承灾能力的考量，提升城市工程系统应对极端灾害的能力，另一方面更应该从加强风险监测预警、向公众及时准确地传递风险信息，完善应急管理法律法规以及畅通各个部门信息沟通与协调联动机制等方面增强城市灾害风险应对能力。

最后，城市建设规划编制要注重因地制宜和因城施策。海绵城市建设应充分发挥规划的引领和控制作用，做到规划先行和统筹推进。各地在编制海绵城市建设专项规划时，应依据住建部《海绵城市专项规划编制暂行规定》等文件要求，在准确识别试点区域本底条件及问题的基础上，科学合理确定规划目标与指标。在编制城市总体规划、控制性详细规划以及交通、绿地、排涝防洪等相关专项规划时，应将海绵城市建设的相关指标融入其中，确保各规划的相互协调和衔接。同时，在落实海绵城市建设具体要求时，新区应以规划目标为导向，而老城区应以现实问题为导向。此外，还需增强海绵城市建设相关规划和标准的适应性，根据城市发展水平和城市水问题的变化，及时更新规划内容和相关标准。

（作者为西安交通大学公共政策与管理学院教授、博导；西安交通大学公共政策与管理学院研究生王代青、常琼玉、吴佳、胡向南等对本文亦有贡献）

【注：本文系国家社科基金重点项目“韧性视角下的城市灾害风险评估与治理研究”（项目编号：19AZZ007）和中宣部“四个一批”人才项目“新常态背景下的公共政策社会风险评估”（项目编号：中宣干字〔2016〕49号）阶段性成果】

【参考文献】

①《海绵城市建设技术指南——低影响开发雨水系统构建（试行）》，住房和城乡建设部网站，2014年10月22日。

②《海绵城市建设绩效评价与考核办法（试行）》，住房和城乡建设部网站，2015年7月10日。

③《关于开展系统化全域推进海绵城市建设示范工作的通知》，中国政府网，2021年4月25日。

④《关于推进海绵城市建设的指导意见》，中国政府网，2015年10月16日。

⑤《郑州市海绵城市专项规划（2017—2030年）》，郑州市城乡规划局网站，2018年1月16日。