将行政备案纳入法治轨道

自“放管服”改革以来，越来越多的行政管理事项由行政许可转为较为柔性的行政备案，这对于促进政府职能转变起到了积极作用。但随着行政备案日益广泛地运用到行政管理领域，如何依法规范行政备案，进一步优化营商环境，成为法治领域的新课题。中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》提出，“坚决防止以备案、登记、行政确认、征求意见等方式变相设置行政许可事项”，“研究制定行政备案条例”。那么何为行政备案？如何依法划定行政备案的边界？

行政备案，是指行政机关要求公民、法人或其他组织报送行政管理相关材料，并存档备查的外部行政行为。对行政机关而言，通过行政备案，可以获取行政管理相关事务的具体信息，为科学决策提供依据，对行政相对人备案的信息，可以有针对性地开展事中事后的监督检查，这无疑在行政管理中具有重要作用。对社会公众而言，行政备案具有信息披露和公示价值。行政机关在某些情况下将备案的信息予以公布，供社会公众了解。如《商业特许经营管理条例》第10条规定，“商务主管部门应当将备案的特许人名单在政府网站上公布，并及时更新”，因此，对于社会公众特别是对于有利害关系的人而言，是满足其知情权的重要手段。但是当前，我国对行政备案还缺乏统一的规范，备案程序较为模糊，备案的具体要求和法律责任边界还存在不清晰之处。将行政备案纳入法治轨道，是巩固行政审批制度改革成果的必然要求，更是深入推进依法行政、加快建设法治政府、优化营商环境的现实需求。

加强行政备案的立法规制。为进一步规范行政备案行为，要贯彻落实《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》的部署要求，加快推进规范行政备案的专项立法，科学规范行政备案的设定和实施，进一步减轻行政管理相对人的负担，优化营商环境。一方面，要加强行政备案相关法律问题研究，对行政备案的法律定位，什么情况下可以设定行政备案，什么情况下不宜设定行政备案，行政备案应当遵循什么样的程序规则，承载什么样的制度功能，进行深入研究，夯实立法的理论根基；另一方面，要贯彻全过程人民民主，深入开展调研论证，充分听取有关机关、组织、人大代表和社会公众对行政备案的意见建议，更好呼应人民群众的期待与要求，更大激发市场活力。

严格规范行政备案的设定和实施。一是要加强规章和规范性文件的备案审查。立法法第80条规定，没有法律或者国务院的行政法规、决定、命令的依据，部门规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范，不得增加本部门的权力或者减少本部门的法定职责；第82条规定，没有法律、行政法规、地方性法规的依据，地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。行政备案虽然不对相对人的实体权利义务产生直接影响，但却是实实在在地为相对人设定了程序上的义务。各级人大及其常委会要加强对规章和规范性文件的备案审查，把没有法定依据设定行政备案的行为，作为监督的重点。二是要科学审慎设定行政备案事项。一方面，科学划定政府与市场的边界，对于无须行政权力介入的民事领域，对于民事主体依法能自主决定，与国家利益或社会利益关系不大的事项，以及政府各部门之间可以通过信息共享实现管理目的的事项，不应要求备案；另一方面，科学划定许可与备案的边界，《优化营商环境条例》第39条规定，“严禁以备案、登记、注册、目录、规划、年检、年报、监制、认定、认证、审定以及其他任何形式变相设定或者实施行政许可。”实践中，在备案完成之后，申请人才具备从事某项活动的资格或条件的规定，或者由行政机关出具备案证明的规定，实质上都是行政许可，应当予以清理纠正，防止备案成为被取消行政许可事项的“避风港”。三是要加强行政备案实施的监督。全面梳理行政备案事项，编制并向社会公布备案事项清单，实现清单之外无行政备案事项。对列入清单的行政备案事项，要强化便民服务理念，推进减环节、减材料、减时限、减费用。同时，依托全国一体化政务服务平台等系统，推进行政备案网上办理、一网通办，让备案服务“多上线”、群众办事“少跑腿”。

加强行政备案规范管理改革的法治保障。为进一步优化营商环境，2021年6月，国务院办公厅函复同意河北、浙江、湖北省开展为期一年的行政备案规范管理改革试点，为全国行政备案规范管理改革积累可复制可推广的经验。2022年9月，国务院办公厅《关于进一步优化营商环境降低市场主体制度性交易成本的意见》提出，要“深入开展行政备案规范管理改革试点，研究制定关于行政备案规范管理的政策措施”。推进行政备案规范管理改革，应当注重发挥法治固根本、稳预期、利长远的作用，实现立法与改革相衔接。一是要密切关注并及时跟进改革试点情况，对于实践证明比较成熟的改革经验和行之有效的改革举措，及时将其上升到制度层面，运用法治手段予以复制推广；二是要积极开展对现行法律法规规章的梳理，对所设定行政备案的实施情况及存在的必要性进行客观、准确的评估，对与行政备案规范管理改革精神不一致的情况，抓紧予以修改；三是要把顶层设计同先行先试、探索创新有机结合起来，对于需要暂时调整或暂停实施相关法律法规的，要按照法定程序积极争取立法授权决定，确保行政备案规范管理改革在法治轨道上顺利推进。