加强行政区划工作的战略性、系统性、前瞻性研究

【中图分类号】D63 【文献标识码】A

2022年6月22日，习近平总书记主持召开中央全面深化改革委员会第二十六次会议，审议通过了《关于加强和改进行政区划工作的意见》，会议强调，要加强战略性、系统性、前瞻性研究，组织研究拟定行政区划总体规划思路，提升行政区划设置的科学性、规范性、有效性，确保行政区划设置和调整同国家发展战略、经济社会发展、国防建设需要相适应。党的十八大以来，党中央始终高度重视行政区划工作。早在2014年，习近平总书记就指出：“行政区划本身也是一种重要资源”。

加强行政区划的战略性研究：厘清行政区划设置与调整的内在逻辑

行政区划工作首先是“政”，其设置与调整的初衷是为了搭建和持续优化国家治理的空间基础，进而更好地服从、服务于国家重大发展战略、经济社会发展和国防建设。因此，强化行政区划的战略性研究，首先应该紧跟不同时期的国家发展战略，厘清行政区划设置与调整的内在推动逻辑。

从时间线索来看，新中国成立初期，为了迅速恢复和重建秩序、巩固新生的人民政权，主要围绕省级政区，进行了大规模的行政区划重组，最终奠定了新中国行政区划的基本框架，夯实了国家结构的空间基础。改革开放至党的十八大之前，无论是早期的撤地设市、海南设省，还是从上世纪90年代以来占据主导地位的撤县设市、撤县（市）设区，调整的主要目标显然都是为了服务于国家的经济发展和现代化建设。党的十八大以来，行政区划工作在继续将服务于国家和区域经济发展作为主要目标的同时，开始更加重视其在推进国家治理体系和治理能力现代化中的基础性作用，公共服务和社会治理的影响愈加受到关注。例如，从笔者近年来参与行政区划调整专家论证的观察来看，各地撤县（市）设区的可行性论证报告已经不再单纯强调撤县（市）设区对于推动区域经济发展的作用，也更加关注对于提升公共服务供给效能的积极影响。

归纳新中国成立以来的改革实践，行政区划工作的战略意义得到了充分体现：科学的行政区划设置与适时调整不仅是国家政权建设、维护民族团结的基础载体，也是优化区域发展空间、提升综合承载力和资源配置能力的重要手段，亦是推动国家治理现代化尤其是基层治理现代化的有力抓手。需要指出的是，虽然不同时期行政区划工作的主要目标会随着国家战略重心的调整而相应变化，但并非一个单向度的演化过程。例如，虽然新中国成立初期的行政区划重组主要为了巩固人民政权，但期间也设置了大量诸如矿区、林区、垦区等主要旨在发展国民经济的特殊型政区。改革开放至党的十八大之前，行政区划调整虽然主要服务于经济发展，但地级三沙市的设立，显然是维护领土主权完整、推动国防建设的重大举措。党的十八大以来，行政区划兼顾发展与治理的色彩日渐突出。

作为一项被频繁使用的基础性政策工具，行政区划工作是强化国家发展战略、经济社会发展、国防建设的前提性条件。严格来讲，我国系统的行政区划研究始于改革开放之后，尤其是上世纪90年代刘君德先生提出“行政区经济”范畴后，研究渐入高潮，相关论著大量出现。客观来说，“行政区经济”范式适应了改革开放早期的特殊区域经济形态。随着市场经济的日趋完善、全国统一大市场的成熟，行政区划调整对于经济发展的影响，开始主要体现为通过科学、适时的调整提升区域资源承载力、推动新型城镇化等间接层面。特别是考虑到党的十八大以来党中央多次强调“不再简单以国内生产总值增长率论英雄”的时代背景，如果依然主要基于经济区与行政区的刚性矛盾，解释行政区划的设置与调整，显然是不够周全的。虽然近年来也有部分研究者开始着重从公共服务和社会治理的视角展开探索，但力度和广度依然明显不足，而行政区划与政权建设、国防安全的联系更是鲜有关注。可见，学术研究与国家发展战略的契合度仍有待提升。

加强行政区划的系统性研究：从更广阔的视角审视行政区划设置与调整

加强行政区划的系统性研究，主要是指在准确把握不同时空条件下行政区划设置内在推动逻辑的前提下，着力扩展研究的视域，从更广阔的视角审视新时代的行政区划设置与调整。这就要求既要重点关注当下的改革实践，也不能忽视纵向的历史梳理和横向的比较借鉴，尤其是系统总结新中国行政区划工作的历史成功经验。

第一，强化行政区划的系统性研究，首先应在厘清行政区划时空分布特点的前提下，把握好新时代行政区划设置与调整的内在逻辑和基本导向，并充分考虑不同类型和层级政区的共性与特殊性。时代分布特点方面，结合党的十八大以来党中央对新发展理念的强调和推动国家治理体系和治理能力现代化的时代背景，既要更多地从兼顾发展与治理的视角审视行政区划工作，也不能忽视国家政权建设、国防安全等因素对行政区划设置的深刻影响。

除了时代分布，行政区划同样存在一定的空间分异。其中，省级政区对于维护中央权威有着根本性的影响，任何时期针对省级政区的系统性行政区划调整都会慎之又慎，严格遵循“非必要的不调、拿不准的不动、时机条件不成熟的不改”。市、县等中层政区是推动区域经济均衡发展的主要落实者，也是公共服务和社会治理的主要承载者，是新时代兼顾发展与治理双重调整逻辑的主要承载层级。而乡镇等基层政区作为公共服务的一线提供者和优化社会治理的直接承担者，其行政区划设置与调整主要从提升公共服务供给效能和优化基层治理的视角统筹考虑。此外，边疆和民族地区，相关设置与调整都需统筹考虑社会经济发展与国土安全、民族团结、国防建设的现实需求。

第二，强化行政区划的系统性研究，需加强纵向的历史研究，尤其是对新中国行政区划成功经验的总结。新中国成立以来，我国的行政区划无论是在层级分布，还是涉及区域方面，均经历了持续的调整完善。根据国家战略的需要，适时调整行政区划设置，也正是中国特色社会主义制度优势的重要体现。显然，新中国70余年以来的行政区划成功经验，值得进行系统的总结。然而，由于行政区划本身是一个实践性很强的工作领域，已有研究整体上趋向于“只观当下”，主要聚焦于正在发生的改革实践，对历史经验的梳理还不够系统、充分。实际上，如果缺乏对新中国成立早期行政区划调整实践，尤其是省级政区重组等重要历史事件的清晰把握，就很难理解行政区划工作本身所蕴含的战略意义，尤其是其对政权建设和国防安全的重要影响。

第三，强化行政区划的系统性研究，也不能忽略“他山之石”。相较我国，很多西方国家的行政区划设置普遍存在更为突出的问题，成为统筹区域经济发展、推动公共服务均等化，乃至于维护国土安全的明显障碍，但囿于历史传统、制度设计等因素，却很难进行系统的适应性调整。对此，西方学界进行了持续的反思和探讨。特别是关于行政区划设置与政府施政成本、地方财政、公共服务供给效率等问题的研究，颇为系统，值得给予关注与借鉴。

需要注意的是，对西方实践经验和学术研究的梳理借鉴，需要密切结合国情，避免生搬硬套。例如，新国家空间框架作为一个内涵宽泛、庞杂的分析范式，起初源于西方的政治地理学界，并非指向行政区划问题。然而，近年来却被广泛应用于我国的行政区划研究。实际上，考虑到中西之间在制度环境、历史文化、政府施政策略等方面的巨大差异，新国家空间框架并不是非常适合于解读我国的行政区划实践，强行套用，很容易出现简单问题复杂化、琐碎化等弊病，甚至陷入脱离现实、自说自话的境地。

强化行政区划的前瞻性研究：着力协调处理好四组主要关系

社会科学研究的基本使命，就是对实践进行理论化归纳和提升，进而反哺实践。作为中国特色社会主义制度优势的重要体现，行政区划制度比较优势的发挥，同样离不开学界的持续深入研究。近年来，学界无论是对行政区划内在逻辑的理论建构还是改革实践的成效分析，都进行了大量的有益探索，不仅推动了理论进步，也为相关决策提供了重要参考。进一步发挥行政区划研究的实践价值，关键在于提升前瞻性。然而，如前所述，当前相关研究存在的一个“通病”是“只观当下”，前瞻性不高。随着我国经济发展步入新常态、城镇化迈入新阶段，特别是长期作为主导模式的撤县设市和撤县（市）设区受到严控的背景下，探讨新时代行政区划助推国家治理现代化的新路径，已成为强化前瞻性研究的必然选择。对此，本文认为应着力协调处理好以下四组主要关系。

第一，处理好稳定与调整的关系。近期召开的中央全面深化改革委员会第二十六次会议专门强调了行政区划保持总体稳定的重要性。稳定性在实践中的一个基本反映，就是作为维护中央权威和国家政治秩序“压舱石”的省级行政区划的总体稳定：虽然自新中国成立以来，我国的行政区划始终处于较大规模的调整变动之中，但自20世纪50年代大行政区撤销和省级政区重组之后，除了海南设省和重庆直辖，省级行政区划再没有进行较大规模的调整。在当前社会经济发展总体平稳的形势下，显然应继续坚持“保持总体稳定”。只要省级政区保持足够的稳定性，我国行政区划的基本框架就不会发生根本性变化，国家的空间基础就不会受到实质性影响。实际上，在任何一个幅员辽阔的国家，一级政区的设置与调整都是一个重大的政治课题，普遍十分谨慎。

之所以说我国的行政区划在过去的70余年里始终处于较大范围的调整之中，主要是因为县级政区的变动较大。改革开放以来，特别是过去十余年里，城市型政区的快速扩张对于发挥中心城市的辐射带动作用、推动新型城镇化进程等战略任务，发挥了积极的影响。虽然2022年的国务院政府工作报告和之后颁布的《2022年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》均明确提出要提升新型城镇化质量，严控撤县建市设区，这一决定也确实与撤县设市和撤县（市）设区诱发的“假性城镇化”、城市无序扩张等问题有关，但也与我国的城镇化进程已经步入新阶段，存在直接的关联。这正如2022年政府工作报告所指出的：“提升新型城镇化质量”“严控撤县建市设区”。具体而言，城市型政区经过多年来的持续扩张，空间问题对城市发展的制约已经明显减轻，尤其是大中城市发展空间不足的问题已基本解决。可以预见的是，结合改革开放以来，尤其是近十余年来人口在城乡和不同区域之间持续非均衡流动的背景，未来适时调整行政区划的主战场依然在县级政区。这就涉及到了另一组关系，即处理好城市型政区扩张与收缩的关系。

第二，处理好扩张与收缩的关系。习近平总书记指出：“产业和人口向优势区域集中是客观经济规律”。一定程度上可以说，无论是改革开放初期的撤地设市、地市合并，还是近年来的撤县设市、撤县（市）设区，本质上都是为了适应人口和资源向城市聚集的空间演化过程。这里的问题是，在人口总体稳定的格局下，有扩张就会有收缩：经过40余年的扩张，我国大中小城市共同快速发展的格局正在悄然改变，开始步入以区域性大城市为中心的现代都市圈扩张阶段。近年来国内大城市纷纷上演的“抢人”大潮与中小城市普遍面临的“收缩”局面，正是其生动反映。实际上，“收缩”问题在行政区划工作中已经有所反映。当前，国内的行政区划研究主要聚焦于城市空间扩张问题，对于收缩问题关注还不够。相较于我国，很多发达国家在进入后城镇化阶段后，早已经历了扩张与收缩并存的局面：无论是欧美还是日本都曾出现过范围、广度各异的地方政区合并现象，相关实践和研究成果值得借鉴。鉴于此，为了适应我国进入城镇化发展新阶段的时代背景，应秉持扩张与收缩并举的基本思路，继续优化城市型政区设置。

第三，处理好发展与治理的关系。长期以来，受“以经济发展为中心”的发展观和“行政区经济”范式的深刻影响，学界的行政区划研究始终带有浓厚的“强发展”色彩。如前所述，党的十八大以来，行政区划调整的内在推动逻辑已经开始呈现出明显的发展与治理并重态势，且在基层表现尤为明显。由于国内的行政区划研究始终具有明显的“强发展”色彩且主要聚焦于县级以上层级，相关研究不仅治理色彩不足，也缺乏对基层行政区划问题的系统探讨。与学术研究的相对滞后形成对比的是，近年来很多地方本着行政区划设置优化基层治理的政策初衷，进行了大量的有益探索，典型如“飞地”治理、乡镇重组等。为了提升研究工作的前瞻性，应总结各地的创新经验，系统归纳行政区划与基层治理的双向互动关系。此外，需要注意的是，街道办作为法律意义上的政府派出机构，随着近年来治理重心不断下沉，其在基层治理中的地位变得十分关键。与之相适应，2019年施行的《行政区划管理条例》规定了街道的设置需进行专家论证。而且，近年来街道办的人员编制也开始从所属市辖区脱离，成为一级独立的人员编制层级。以上种种变化，都在从侧面反映街道已经初步具有类似一般行政区的建制属性。对于街道办这一准行政区划层级，值得学界更多的关注。

第四，处理好论证与评估的关系。科学的“事前”可行性论证与“事后”绩效评估，是持续优化行政区划设置的基础保障。近年来先后颁布实施的《行政区划管理条例》和《行政区划管理条例实施办法》均明确将专家论证和风险评估作为行政区划调整可行性论证的重要内容，从而夯实了科学优化行政区划设置的法治基础。然而，与实务界主要关注“事前”论证不同，学界则长期热衷于“事后”的绩效评估。一方面，结合笔者近年参与行政区划调整论证工作的观察和思考来看，地方政府在调整可行性论证的指标设置方面比较宽泛，方法也有待优化，导致“事后”的绩效评估往往难以精准展开。另一方面，部分研究者由于对不同时空条件下行政区划调整的内在推动逻辑缺乏清晰的把握，强行将不同时代、层级、类型的调整都聚焦于对“发展”的影响，甚至陷入统计学意义上的相关性迷信。在今后的研究中，为了推动研究工作的真正“落地”，学界应紧密结合实践，致力于打破论证与评估的“两张皮”现象，努力构建适应新时代要求的行政区划调整论证与评估体系。

（作者为南开大学中国政府发展联合研究中心研究员，南开大学周恩来政府管理学院教授）

【注：本文系国家社科基金重点项目“特大城市基层治理中的社会整合与管理体制优化研究”（项目编号：19AZZ008）和国家社科基金重大项目“中国政府职责体系建设研究”（项目编号：17ZDA101）的阶段性成果】

【参考文献】

①习近平：《国家中长期经济社会发展战略若干重大问题》，《求是》，2020年第21期。

②匡贞胜、孙斌栋：《新国家空间框架解读中国空间转型现象的再审视》，《地理科学进展》，2021年第3期。

③赵聚军：《中国行政区划改革研究——政府发展模式转型与研究范式转换》，天津：天津人民出版社，2012年。

④朱光磊主编：《现代政府理论》，北京：高等教育出版社，2006年。