科学培育数据要素市场

[中图分类号] F492 [文献标识码] A [文章编号] 0529-1445（2023）02-0041-04

在数字经济时代，数据成为新兴基础性战略资源。党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，明确把数据列为新的生产要素，提出“健全劳动、资本、土地、知识、技术、管理、数据等生产要素由市场评价贡献、按贡献决定报酬的机制”。2020年3月30日通过的《中共中央 国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，明确提出“加快培育数据要素市场”。当前，我国正从数据大国向数据强国迈进。如何加快培育数据要素市场，推进数据要素市场化配置，激活数据要素潜能，释放数据要素价值，是我国“十四五”期间亟待解决的重大课题。

培育数据要素市场：发展方向与制约因素

为了适应数据要素市场化发展的需要，各地纷纷设立数据交易机构。2014年，我国第一家大数据交易所——贵阳大数据交易所正式建立。截至2022年8月，全国已经成立40家数据交易机构。与此同时，国家、地方相继出台一系列政策制度，支持建设数据交易所，鼓励进行多种形式的数据要素市场建设。近年来，我国数据要素市场发展呈现出良好的势头。在数据要素市场培育方面，我国主要做了以下工作：数据要素市场结构解析、公共数据开放制度设计、个人信息保护法治建设和数据交易平台搭建。数据要素市场发展呈现如下趋势：公共数据先行、数据专区兴起、数据银行服务、数据沙盒监管、数据分级交易、数据资产入表、数据保护上链、数据多边治理等。

在数据要素市场培育取得重要进展的同时，数据要素市场体系建设却面临着一些问题，主要表现为：数据利用机制不健全和数据安全保障落实不到位。数据利用机制不健全，阻碍了数据要素价值链的形成。建设数据要素市场，就是要遵循数据要素实现价值增殖的基本规律，构建科学高效的数据利用机制。通过数据的采集、传输、存储、分析、应用五个阶段，实现数据要素的价值增殖，达到数据要素的有效使用和最佳配置。目前，我国尚未形成成熟有效的数据利用机制。究其原因，主要是数据要素价值链的诸多环节还存在一定的问题，比如数据采集标准不统一、数据产权不明晰、数据交易所等数据流通基础设施不健全、数据孤岛效应明显、数据中心区域部署不均衡等。

在数据安全和信息保护方面，存在违法成本过低、数据安全监管细则空缺等问题。这些问题可能导致国家涉密数据遭泄露，个人敏感数据被盗卖等数据安全风险。国家涉密数据遭泄露直接威胁国家安全，危害国家利益。非法出售个人敏感信息不仅是经济问题，而且会产生相应的社会法律问题。数据安全风险客观上限制了数据要素的供给，在很大程度上阻碍了数据要素的流通和交易。因此，数据要素市场建设需要处理好数据安全和个人信息安全的问题。我国新颁布的《中华人民共和国数据安全法》和《中华人民共和国个人信息保护法》为数据要素市场的建设和有效运行提供了安全保障。这些法律属于顶层制度设计，还需要进一步细化落实，针对不同行业明确企业使用数据的法律边界，促使企业加强数据管理、保护消费者隐私。同时，还要运用区块链、安全多方计算等技术，逐步提高数据保护的技术水平，为数据安全提供坚实的技术保障。

因此，建设规范高效的数据要素市场，需要兼顾数据安全和数据使用。在打通数据要素价值创造、价值交换和价值实现全链条的基础上，保障数据安全和消费者隐私安全。加快培育数据要素市场，加紧研究制定相关政策和法律法规，坚持以数据安全为基础、以数据流通为核心、以数据监管为保障，构建具有中国特色的数据要素市场体系。

促进数据要素流通：建立三级数据要素市场基本架构

国务院印发的《“十四五”数字经济发展规划》提出充分发挥数据要素作用的三项措施：“强化高质量数据要素供给”“加快数据要素市场化流通”“创新数据要素开发利用机制”。在近几年的实践中，各地都在探索数据要素市场的基本架构。2021年，广东省人民政府印发《广东省数据要素市场化配置改革行动方案》，提出数据要素市场化配置改革要发挥政府行政机制、市场竞争机制和社会志愿机制的比较优势。结合“三方机制”，可以探索构建以三级数据要素市场为基本架构的市场体系，即构建政府主导、以促进公共数据开放利用为目标的一级数据要素市场，政府统筹、市场机制运作形成、以企业交易平台为主要形式的二级数据要素市场，由个人或社会团体自发组织形成、以数据共享社区为主要形式的三级数据要素市场。

一级数据要素市场建设应重点关注公共数据开放和开发利用两个重要问题。公共数据开放是开发利用的基础。为了顺应我国经济社会数字化转型的趋势，充分释放数字化发展红利，国务院印发的《关于加强数字政府建设的指导意见》提出，到2035年，基本建成“整体协同、敏捷高效、智能精准、开放透明、公平普惠的数字政府”。为此，要全面建设数字法治政府，依法依规推进技术应用、流程优化和制度创新，政府治理法治化与数字化深度融合。我国可以借鉴其他国家的经验，出台具有法律强制力的有关公共数据公开的法律法规，明确公共数据的确权和共享机制，以形成具有政府公信力的高质量公共数据资产。一方面可以促进政府管理更加开放和透明，另一方面可以为企业和公共部门提供决策信息，促进经济和社会发展。

在公共数据公开的基础上，还应加强公共数据的开发利用，即在卫生健康、社会保障、交通等关系民生的多个领域推动数据应用场景落地。北京市推出的数字专区模式，对于建设不同领域的数据专区、培育数据服务企业、带动相关产业发展、有效发挥数据要素社会价值等，具有重要借鉴意义。作为相对独立的数据共享平台，北京政务数据专区授权相关企业运营，面向社会开放经过脱敏的政府数据，有效促进了数据的利用。为了帮助小微企业解决因信用数据缺失导致的融资难、融资贵问题，北京市打造了金融公共数据专区，以“政府引导、市场运作、创新引领、安全可控”为原则，汇聚了涵盖200余万市场主体的224类3000项高价值数据。金融数据专区通过与20余家银行对接，发放贷款近万笔，涉及资金超过350亿元，一定程度上解决了企业融资难题，充分体现了公共数据的价值。

二级数据要素市场既可以包括由企业搭建的提供数据交易、数据分析等服务的平台，也可以包括由政府牵头成立统一的共享平台。二级数据要素市场的建设，需要由国家统筹布局，制定统一的数据要素交易平台设立标准，规定明确的资金、人员、交易规则、组织形式和管理制度等具体要求，防止数据交易平台重复建设和无序增长。在现阶段，政府背景和企业自营的数据交易平台都分布零散、缺乏国家层面的统筹布局，存在同一地区内数据交易基础设施重复建设和数据割裂的问题。

三级数据要素市场由社会团体或个人自发组织形成。我国由社会团体搭建的在线分享社区，在数据流通领域扮演着重要的角色。如经济学科领域的人大经济论坛和计算机学科领域的CSDN论坛等。这些数据分享社区的出现，极大地丰富了数据流通渠道，对于培育和发展细分领域数据要素市场具有重要意义。以数据社区为主要形式的三级数据要素市场，不仅是对二级数据要素市场的重要补充，同时也促进了数据要素市场竞争和商业模式创新。

保障数据要素安全：构建分类分级保护体系

数据安全是数据要素市场建设的基石。数据安全管理体系设计需要覆盖数据管理全生命周期，贯穿数据要素市场运作全链条。数据安全保障包含数据资源保护等诸多方面，涉及机密数据防窃密、证据数据防篡改、重要数据防损毁、个人隐私数据防泄露等重要安全问题。从要素市场培育的角度审视数据安全保障，需要按照数据分类分级监管的要求，根据数据类型和数据价值建立数据安全管理体系。

数据分类是指将具有相同特征的数据按照一定的规则归类，以便管理和分析。数据分类是数据分级的基础。数据分级是指根据数据的敏感程度和一旦出现安全事故的危害程度，对数据按照一定的规则进行定级。数据分类分级的好处在于，可以帮助数据要素市场构建“可交易数据清单”，同时可按照数据的敏感等级制定相应的合规合法标准、交易机制以及配套的监管措施。

数据要素分类分级安全管理体系是一切数据交易活动的基础。其首要目标是划清机密数据和非机密数据的界限，对于关系国民经济发展、社会稳定和国土安全的核心机密数据予以最高级别、最大程度的保护。例如，2020年中国人民银行发布《金融数据安全数据安全分级指南》（JR/T 0197—2020），明确数据安全定级主要从影响对象和影响程度两方面进行考量，将数据安全级别划分为5级。2021年中国人民银行出台《金融数据安全数据生命周期安全规范》（JR/T 0223—2021），在金融数据安全级别分级的基础上，建立了覆盖数据采集、传输、存储、使用、删除及销毁全周期的金融数据安全管理框架。关系国民经济命脉的行业都应效仿中国人民银行的做法，制定本行业细化的数据分类分级保护规则。

此外，建立严密的数据要素分类分级保护体系，对于推动公共数据进入数据要素市场流通具有重要意义。在我国颁布《政务信息资源共享管理暂行办法》和《公共信息资源开放试点工作方案》的基础上，进一步细化数据分类分级规则，制定差异化的数据安全保障措施，促进公共数据在数据要素市场中的开放共享。

加强数据要素监管：平衡合规监管和要素流通

加强数据要素监管，既要通过法治建设和标准制定强化数据合规，又要确保合规监管不能阻碍数据要素流通。对数据要素流通进行合规监管和对个人隐私进行保护，就要对企业的数据收集行为划定合理范围，使企业在使用用户数据时去隐私化。2021年6月10日通过的《中华人民共和国数据安全法》，重点对涉及国家安全的数据合规作出规定。2021年8月20日通过的《中华人民共和国个人信息保护法》，进一步加强了对个人隐私数据的保护力度，提高了企业合规使用个人数据和保护消费者隐私的要求。目前，我国数据要素市场建设存在合规数据交易门槛过高的问题。在现阶段，合规数据交易有两个必要条件：获得用户在数据采集和交易环节的两次授权；个人数据匿名化，即数据经过处理无法识别特定个人。在当前情况下，同时满足这两个条件，技术难度大并且成本高，在一定程度上提高了数据交易的门槛，不利于数据流通和数据要素市场发展。

因此，现阶段培育数据要素市场，亟须在完善市场数据合规、落实个人信息保护的基础上，探索出技术易实现、成本低的合规标准和合规方式，进一步降低合规数据交易的门槛，促进合规数据流通，活跃数据要素市场交易。应大力推进区块链、沙盒监管等技术创新，保证数据交易的公平性和合法性。当前，借鉴沙盒监管的思路，利用区块链、联邦学习等科技手段，划定一块政策、司法、市场多方协同监管的试验田，是探索数据要素脱敏、脱密流通的重要途径。

目前，我国数据要素市场建设试点已初见成效，也积累了宝贵的实践经验。下一步，应在借鉴国际数据要素市场建设经验的基础上，加强国家层面的统筹规划，建设“三位一体”的三级数据要素市场体系，努力实现数据要素合规监管与自由流通之间的平衡。

（本文是国家自然科学基金重大项目“数字经济中数据要素有效使用与消费者保护”〈项目编号：72192843〉、国家自然科学基金面上项目“商业模式二次创新与制度创新共演的路径和机理研究——基于开放系统视角”〈项目编号：71872171〉和中央高校基本科研业务费专项资金资助项目“数字经济时代平台企业商业模式创新研究”〈项目编号：E0E48933〉阶段性成果）

参考文献

[1]习近平.高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告[M].北京：人民出版社，2022.

[2]李纪珍，钟宏等.数据要素领导干部读本[M].北京：国家行政管理出版社，2021.

（作者简介：乔晗，中国科学院大学经济与管理学院副院长、教授、博士生导师；李卓伦，中国科学院大学经济与管理学院博士研究生）