中国社会科学网：以信息化推进国家治理体系和治理能力现代化

现代化建设，信息化先行。习近平总书记指出：“要强化互联网思维，利用互联网扁平化、交互式、快捷性优势，推进政府决策科学化、社会治理精准化、公共服务高效化，用信息化手段更好感知社会态势、畅通沟通渠道、辅助决策施政。”这清晰地擘画了以信息化推进赋能国家治理体系和治理能力现代化的目标任务、总体框架和具体举措，为建设网络强国、数字中国态势下如何推进国家治理现代化提供了根本遵循和行动指南，也为如何以国家治理现代化去组织和实现“以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴”这一党在新时代的中心任务指明了方向。

信息化与国家治理现代化

国家治理体系和治理能力现代化也被称之为国家的“第五个现代化”，是事关国家长治久安的全局性、系统性重大制度安排。党的十九届四中全会把坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，作为全党的一项重大战略任务，进一步明确了三个时点的总体目标，强调到我们党成立一百年时，在各方面制度更加成熟更加定型上取得明显成效。党的二十大报告进一步明确，将“基本实现国家治理体系和治理能力现代化，全过程人民民主制度更加健全，基本建成法治国家、法治政府、法治社会”，纳入到二〇三五年我国发展的总体目标。国家治理体系和治理能力现代化，是信息化时代经济和社会发展的必然要求，是国家治理从匹配于工业化时代的传统刚性层级治理体制逐步迈向信息化时代扁平化交互式合作治理的转型升级过程。这样的进阶过程，不仅关注如何持续强化产业发展、科技进步等经济社会发展目标，更为聚焦如何有效顺应互联网时代发展的政府能力、社会发展和文化认同指向，以建设强大国家、美好社会。新形势下的信息化已成为现代国家治理须臾不可或缺的关键资源和核心要素之一。一方面，信息化为国家治理持续供给技术条件和现代化的物质基础，具有国家治理的构成性要素价值。很难想象，缺乏信息的全过程介入和支撑，国家的运行会自洽顺畅、国家的治理会通达高效。另一方面，信息化也成为强化国家对民众诉求和社会意愿做出积极回应的过程媒介和中介机制。信息化时代，国家与社会、政府与公民、政府与市场之间的边界出现重大变化，国家与社会、与公民之间的交互机制也应做出重大调整。

信息化在为国家治理带来海量治理资源的同时，也在提供给社会新技术、新媒体、新平台等介质的基础上，以弥散式的、全天候的“社会孕育国家”“社会要求国家”和“社会推动国家”这一“社会反向运动”的方式，与“国家引导社会”“国家管理社会”和“国家服务社会”一道，构成国家与社会的“双向运动”和持续进步。从政治学的角度看，国家的现代化叙事，其实质就是在充分发掘现有国家制度资源的基础上，实现国家在结构与功能方面的现代性建设，亦即提升国家治理结构的规范度与治理能力的有效性。在此过程之中，建立现代的国家结构或体系是基础。但是，拥有这样的基础仅仅是国家获得现代属性的重要条件，其现代性的充分展现，还需要包括信息化、工业化、城市化尤其是人的现代化在内的“具体化”方式来整合、运营和实现。譬如，信息化条件下，互联网思维以万物互联的方式发生着交互关系和能量交换，互联网思维具有大数据、零距离、趋透明、慧分享、便操作、惠众生的显著特征，也因其广在性和全息态而对经济社会结构进行了全新的解构和建构，在重构人与人、人与社会、人与自然的关系过程之中，也重塑着身处其中的各类主体的方方面面。当互联网已从一种工具变成一种思维、一种文化、一种工作和生活的状态，经济社会结构性变迁的时代便来临了。之于国家治理，基于物联网、大数据和云计算的智能生活发展趋势，导向“每个个体、时刻联网、各取所需、实时互动”的主体间性状态得以启航和被真正激活。在互联网“以人为本”思维革故鼎新人们的思维范式的同时，伴随着诸如5G、工业互联网、大数据中心、卫星互联网和物联网等新一代信息基础设施建设的持续推进，产业的数字化与数字的产业化成为新时代的强劲发展风口，国家治理的思维基础、技术基础、设施基础、资源基础、安全基础以及保障基础等领域，都在出现重大变迁。信息化的本质是解放人、理解人、成就人，为“以人为本”的经济社会发展和国家治理创造建设性条件。国家治理现代化，是国家治理走向现代化、获得治理现代性的持续进步过程。信息化对于国家治理的嵌入，既体现在它对国家治理结构的持续解构与建构过程之中，也深刻反映在基于治理结构优化基础上的治理能力发展之中。

以信息化深度推进国家治理体系的现代化

信息化以超越人们想象的广度、深度、速度和力度，改变着世界。在日渐信息化的社会实践结构下，国家在浸润着信息化改造的同时，也应充分利用信息化造就的历史性契机和各种便利条件，能动地改造自身、改革其管理服务社会的范式和方法。习近平总书记指出，“随着互联网运用普及和大数据等技术快速发展，国家治理正逐步从线下向线下线上相结合转变，从掌握少量‘样本数据’向掌握海量‘全体数据’转变，这为推动治理模式变革、提升国家治理现代化水平提供了有利条件。”从国家治理角度看，“全体数据”至少具有三层含义：全体数据是全活性的数据，是全天候、零时差、动态更新的数据；全体数据是全面的数据，具有基于数据资源的信息完整性；全体数据是全主体参与的数据，即智能互联逐渐加深态势下的多主体在线行动以及网络表达，为寻求交汇与交互甚至交锋提供场域契机。信息化的国家治理，在治理理念、治理体系、治理单元、治理尺度、治理政策、治理工具、治理载体、治理资源、治理参与、治理风险以及治理绩效等题域，都需要有新的“国家立场”“国家行动”和“国家建构”。在信息化条件下，国家治理所面临的思维范式，多线性与交互性特征更趋明显；国家治理的场域，虚拟与现实交叠融通更加凸显；国家治理的环境，国际与国内的联动更加密切。在信息化场域和过程中的国家治理需要有更为深刻的在地化、全息化、交互式的“信息化理性”，构筑因信息化持续深度解放人、释放人的需求和面向更大时空、更优技术、更深共情态势下的管理服务需求回应体制机制，让国家治理成为感知归集的良政善治。信息化技术条件在改变国家治理的“基础依据—范式转变—展开图式”的实践逻辑同时，也在迭代升级着对于国家治理以“价值—结构—秩序”为中轴的开放性国家认同，对国家治理的体系构造或持续优化提出了包括诸如认知思维、制度系统、政策模式、交互方式以及信任结构等复杂领域的再生产和再发展问题，引导国家治理信息化、社会化、法治化转向。

作为实践中的国家治理现代化，旨在不断提升治理的民主化与效能化。民主化指向解决提供制度保障问题，效能化旨在落实让公共治理结构运转起来并产生预期治理绩效的问题，裨使国家成为保障和发展公共利益的现代公共管理者与服务者。走向现代性的国家治理，在结构上要解决的核心问题是权力与权利的理性化制度关联，信息化有助于这种制度性关联的建立并得以运行；在功能上要拓展的是基于政府与市场有机作用关联基础上的实践机制平衡并建立包容性的经济体制和治理体系，信息化既为此准备物质条件、技术条件，更塑造精神条件和认知基础。通常而言，国家治理体系是指包括规范行政行为、市场行为和社会行为的一系列制度和程序，政府治理、市场治理和社会治理是现代国家治理体系中三个最重要的次级体系。信息化有助于推进国家治理现代化，在这三个次级体系上持续构筑治理的现代性。信息化条件下政府治理现代化的核心，是解决好政府与市场、政府与社会、中央政府与地方政府、地方政府之间的关系，其关键是确定政府的边界。作为现代化重要组成部分的政府治理现代化，表面上集聚的是物态现代化，然而实质上最应该解决的问题则是权力与权利关系的现代化，即在政府价值层面、治理结构层面和治理能力层面的现代化，而信息化可以作为能动的力量嵌入其中。这势必对政府决策、政策执行等组织和服务经济社会发展的体系和能力形成重构和重塑。作为市场治理的现代化，统一大市场的建立以及运行，需要拥有包括培育数据要素市场在内的统一要素和资源市场，是现代市场经济建设的重要内容。对于社会治理而言，实现治理的社会化、法治化、智能化和专业化，核心就是要在信息化的条件下、基于新需求持续强化呈现背景下的社会实践新结构，构筑社会治理新模式。为此，需要基于信息化发展，探索社会结构日渐分化条件下政府与市场、社会边界的动态调整与交互机制的引导性重构重建，从而促进治理工具的合理选择和有效组合。

以信息化持续赋能国家治理能力的现代化

信息化塑造新世界。习近平总书记用“四个前所未有”深刻阐述了互联网发展的重大影响和作用：“互联网快速发展的影响范围之广、程度之深是其他科技成果所难以比拟的。互联发展给生产力和生产关系带来的变革是前所未有的，给世界政治经济格局带来的深刻调整是前所未有的，给国家主权和国家安全带来的冲击是前所未有的，给不同文化和价值观念交流交融交锋产生的影响也是前所未有的。”包括互联网技术使用在内的信息化，已成为事关党长期执政和国家长治久安，事关经济社会高质量发展和广大人民群众根本利益，事关全面建设社会主义现代化国家、全面推进中华民族伟大复兴的重大战略问题。以信息化持续赋能国家治理能力的现代化，主要体现在如下方面：

一是以信息化深度促进政府决策的科学化。“全体数据”的发展态势下，坚持数据赋能，将对政府决策的形态、过程、机制、技术、参与以及资源整合、风险管控和绩效评价等，产生重大而深远的影响。通过建立健全诸如城市大脑等大数据辅助科学决策，能够以信息化的技术条件和资源较为全面地改进和优化政府决策，使得政府决策过程更为科学化、民主化和法治化。这将有助于在全面提升政府决策质量的基础上，更好地服务于经济社会高质量发展。信息化不仅仅让政府决策过程的“感知端”更为快捷灵敏，更为重要的是大幅度提高政府决策“输出”的精准性，有利于创造有广泛政策认同和有效参与的政策执行，形成合作治理的新态势，让公共政策的“公共性”有更好的依托、政府治理的公共理性程度不断强化。

二是以信息化循序实现政府治理职责的协同化。政府是中国式现代化事业的领导者、组织者和管理者，是制度变迁的推动者、行为规范的制定者、社会公平正义的促进者、制度运行的监督者、社会稳定的维护者，其治理职责体系的科学构建及治理能力的有机实现，对于国家的长治久安极为重要。信息化改变着政府角色、塑造着政府职能，对政府治理工具的选择也会产生深刻影响。在新的发展阶段，需要政府在宏观调控、经济发展、社会管理、公共服务和生态环保等方面，更为充分和全面地履行好职责。在持续打破“信息孤岛”、突破“数据鸿沟”、拔除“信息烟囱”的条件下，信息化将有助于更好地推进政务数据、行业数据、社会数据以及企业数据等汇聚利用。在构建全国信息资源共享体系的基础上，实现跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的协同管理服务，将成为未来政府整体性治理的新常态。

三是以信息化持续推进社会治理的精准化。社会治理是国家治理的基础，也是国家治理极为重要的构成内容。社会治理的本质是社会建设，是通过党委政府引导、社会自治运行，构建自由平等、秩序自洽、安全和谐的社会生活，目标在于社会自主性的有机达成。社会流动性显著增加的信息社会，信息化为社会治理的精准化提供了极大便利。譬如，通过建立社会治理综合治理智慧平台或中心，可以集约和节约大量人力物力，形成合作治理的新范式。又如，通过完善网格化管理、精细化服务、信息化支撑的基层治理平台以及毗邻区域的联动互动，可以建构市域社会治理一体化、现代化的新机制。再如，通过统筹社会治理要素和资源，可以对跨行政区域的社会治理、区域一体化治理、城乡社会融合化治理提供新契机和新便利。复如，通过强化智能化管理，促进大数据、人工智能、物联网、云计算等新一代信息技术与城市管理服务的融合，将有助于在推进智慧城市、数字孪生城市建设的基础上，打造宜居、韧性、智慧的城市社会治理和服务。此外，通过推进数字乡村建设，将有助于在构建乡村数字治理新体系基础上实现乡村振兴，提升乡村治理的有效性。

四是以信息化不断增进公共服务的高效化。以互联网思维重塑公共服务的理念，通过优化政务流程、完善运行机制，构建具有整合力和服务力的全天候、零时差、有温度的“中央厨房式”政务服务系统，是公共服务高效化发展的需要。“互联网+政务服务”，是通过推动数字技术和传统公共服务融合，促进公共服务和社会运行方式创新的可行举措；“互联网+民生”诸如教育、医疗、文化、就业、社保、体育、交通、养老、助残、家政等领域的深度运用，将大幅度提高公共服务的可及性、均衡性，从而为民众提供更加智能、更加便捷、更加优质的公共服务。“互联网+” 的“+”，意味着链接与融合，意指政府对“互联网+”的推动、扶植与监督，在链接、整合和运用线上与线下的各种设备、技术资源与模式的基础上，实现政策链接、技术链接、人才链接、管理链接、服务链接，最终实现“以人为中心”的管理服务，不断增进民生福祉。

五是以信息化保障党对国家治理现代化的有效领导。国家治理体系和治理能力现代化的建设，必须坚持党的集中统一领导。这就需要在信息化的条件下，将新的技术、新的理念和新的资源不断导入到坚持和完善党的领导制度体系建设之中，以不断提高党科学执政、民主执政、依法执政水平，高质量建设法治国家、法治政府和法治社会。充分利用信息化技术条件和资源建党强党，以政治建设为根本，统领思想、组织、作风、纪律和制度建设，创新体制机制、优化方式方法，确保党对国家治理现代化的全面领导扎实高效。为此，需要更为深入地自觉贯彻落实习近平总书记关于网络强国的重要思想，以此来指导、保障以信息化推进和赋能国家治理现代化建设行进在正确的道路上。

信息化态势下的国家治理，在治理体系、秩序图景与能力谱系等方面，都正在出现前所未有的嬗变。信息革命时代，信息化在现代化建设全局中具有战略性、全局性、引领性的作用，信息化这一历史性契机对于国家治理既影响重大、又撬动深远。为此，需要更加自觉地以习近平总书记关于网络强国的重要思想为指引，坚持党的全面领导，以信息化推进国家治理体系和治理能力现代化循序渐进、行稳致远。

【本文系研究阐释党的十九届四中全会精神国家社科基金重点项目“新时代中国政府职责体系优化研究”（批准号：20AZD031）阶段性成果】

（作者系苏州大学政治与公共管理学院教授、应急管理研究院院长，苏州大学东吴智库、中国特色城镇化研究中心研究员）