基层治理中机械式“按规定办”问题探析

【中图分类号】D267    【文献标识码】A

基层治理是国家治理的基石。习近平总书记强调：“基层强则国家强，基层安则天下安，必须抓好基层治理现代化这项基础性工作。”党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央作出一系列重大部署，构建起党委领导、党政统筹、简约高效的乡镇（街道）管理体制，基层政权建设和城乡社区治理取得历史性成就。但不可否认，当前我国基层治理还存在一些问题。比如，有些地方存在某种机械式“按规定办”的现象，即上级要求基层在缺乏具体规定的情形下“按规定办”的问题。本文试就这一问题进行简要探析。

机械式“按规定办”的问题表现及其后果

基层治理是一项系统的、繁杂的工程，有其规章制度和运行规则。伴随经济社会的飞速发展，基层治理形势快速变化、日趋复杂，专业化要求越来越高。在基层治理工作中，基层单位频繁面对新情况、新情形、新问题，一些政策和规定不能给予明确指导，向上级请示便成为基层解决问题的重要方式。面对基层请示，上级单位大多数情况下能依据相关政策规定，及时准确地给予回应和必要的指导，但也有一些单位简单地、机械地以“按规定办”来回复基层。名为“按规定办”，实则无规可依、无据可凭，让基层单位“摸不着头脑”，甚至感到无所适从，给基层工作带来负面影响，制约了基层治理质效的提升。

从行为上看，表现为个别领导干部能力不足、水平不高，容易降低领导力、影响执行力。机械式“按规定办”实际上是一些上级单位不会办、不敢办的借口与托词。首先是“不会办”。“上面千条线，下面一根针”，基层工作涉及面广、事务繁杂、责任重大。一般而言，基层干部在工作中遇到了较为棘手、自身无法解决的难题时，都会主动向上级单位请示怎么办，以寻求决策指导和帮助。但面对纷繁复杂的基层工作，上级单位难免会存在“第一次遇见”“不熟悉”“把不准”等情况，与其花费时间和精力深入调查研究并承担决策和指导风险，不如选择让基层“看着办”，于是“按规定办”成为了回应基层最简便、最见效的方式。其次是“不敢办”。随着全面深化改革进入“深水区”“啃硬骨头”阶段，基层治理每一项改革工作都事关多个群体利益，尤其是在推进开创性、系统性改革工作时，稍有不慎便会引发诸多问题。例如在深化供给侧结构性改革“三去一降一补”、财税体制改革、“三明医改”等一系列改革工作中，很多事项往往牵一发而动全身。如果基层请示事项没有明确的政策规定支撑，上级单位往往会因为“不敢办”而回复基层“按规定办”。

从作风上看，表现为不愿办、不担当，容易出现责任“甩锅”“庸懒散拖”等问题。“按规定办”看似是一种回复，实际上等同于“没有回复”；看似指导科学，实际上毫无操作性；看似展现出上级对下级的充分信任和放权，实则是一种责任规避。从思想层面来看，实际上是一种作风问题。首先是“不愿办”“不想办”。客观上来讲，基层治理中机械式“按规定办”问题的出现的确会受到现有政策环境的限制、干部执政能力的影响，但主要还是由于少数单位和领导干部“不想办”“不愿办”。比如，某些项目的立项、审批需要同时协调发改、规划和自然资源、财政等多个部门，下级单位不具备这个能力，自然要向上级请示，但有的上级单位往往因为协调难度大、程序繁琐、耗时耗力，简单回复基层“按规定办”，这分明是“怕麻烦”。其次是不担当不作为。干事创业是党员干部的职责所系，也是党性价值体现所在。但一些上级单位和领导干部自身不担当不作为，不去正面回应基层请示的事项“能不能办”“该怎么办”，反而把“按规定办”当做“挡箭牌”，敷衍回复基层，使得基层干部花费大量的时间和精力去领会、琢磨上级单位的批示意图，或者被动等待回复，极个别的基层单位还会“有样学样”，将上级单位的回复当作自身不作为、慢作为、乱作为的“尚方宝剑”。

从结果上看，表现为基层治理效能不实甚至低下，容易导致群众不满意、发展受影响。基层治理的根本目的是推动党和政府的各项政策规定落地落实，进而推动经济社会高质量发展。而实现这一目标离不开各项政策的贯彻落实和基层干部的有效承接，但机械式“按规定办”的做法明显与此相背。首先是常规工作落实不到位。一些常规的、一般的工作本身推进起来没有多大难度，基层政府向上级单位请示更多的是出于履行报告义务的考虑。但个别上级单位、领导干部或故意显摆、或遮掩自身能力不足回复“按规定办”，反而让基层搞不清情况，猜测上级是否另有深意，导致一些重要工作在打太极式的推演中、猜测中变味，得不到较好地执行和落实。其次是急事难事久拖不决。一些急难险重的工作和事关地区发展的大事要事本身推进起来就有难度，需要上级单位担起责任和一定的决策风险。但上级回复“按规定办”，甚至是长期搁置没了下文，不仅给基层单位“泼了冷水”，也极大影响了地区发展。

机械式“按规定办”问题产生的机理

从表象上看，机械式“按规定办”是基于地方治理中政府不会办、不敢办、不愿办而引发的，实际上是受多种主客观因素综合影响的结果。从主观方面而言，它受制于治理主体的能力素质、思想作风等因素；从客观方面讲，它与基层治理政策供给、政府间事权划分，甚至与基层政治生态等密切相关。对待这些问题，必须全面深入分析，找准问题根源，针对性推动系统施治。

政策供给滞后是出现“按规定办”的基本原因。近年来，我国基层治理工作形势变幻迅速，不论是治理任务、治理内容，还是治理理念、治理方式，都呈现出由简单化转向复杂化、由单一化转为多元化的特点，基层治理难度不断增大、局面形势日趋复杂，并由此带来“按规定办”问题的出现。面对日渐复杂的基层治理形势，虽然相关的制度供给、政策规定持续不断更新完善，但政策制度的制定必然遵循“出现问题—制定措施—实践运用—修订完善”的现实逻辑，也就是说，制度或政策的出台一般晚于问题的出现，这就导致在现实治理工作中，一些难题不能依赖于制度供给和政策规定的指导而得到及时解决。客观上，就使得上级在接到下级的请示报告后，无法迅速给出具有明确倾向性的解决方案，只能从稳妥的角度回复“按规定办”，尤其在一些涉及开创性、系统性、集成性改革的问题方面表现突出。

权责划分不明是导致“按规定办”的重要原因。我国政府治理体系的特点是“条块分割，多重领导”。“条”是中央部委自上而下的垂直、纵向管理体制，“块”是地方政府统管一个区域所有单位的行政体系。不同职能部门之间、下级属地政府与职能部门之间可能存在职责交叉、事权不明的情况。近年来，国家行政体制改革深入推进，央地之间的事权逐渐明晰，但省级以下部分事权划分不明确，客观上带来决策责任不明、程序冗长、效率低下等问题，进而导致在推进涉及跨部门跨区域的事务时，容易出现政策相互“打架”，甚至属地政府与部门、部门与部门相互推诿的情况。处理这样的工作，需要从源头厘清各部门职责并协调多个职能单位，有时甚至还可能会触及一些单位的既有利益，工作难度可想而知，“按规定办”自然成为了上级回复基层时风险最低、最为保险的选择。

决策能力有限是产生“按规定办”的内生因素。少数领导干部不具备一定的决策能力，自然容易以“按规定办”来掩饰自身在部分事务决策上的能力不足。这既受决策者自身素质的影响，也源自当下行政决策体制的不完善。一方面，决策人员的政治素质、业务素质、作风素质是影响科学决策的关键，部分行政决策者由于自身知识结构单一、专业知识储备不足、理论知识水平不高，决策时往往就事论事，习惯用老办法来处理新问题，或凭自己的经验、资历与感受进行经验性决策，决策思维理念、方式方法还有待改进，决策水平有待进一步提高。另一方面，改革开放以来，我国的行政决策体制持续不断完善，行政决策组织机构各自的职能发挥还有不小空间，一些地方容易出现决策偏差、执行力不高等问题。

所谓官场文化是滋生“按规定办”的环境因素。“按规定办”依据的可能是成文的规章制度，也可能是不成文的规矩体系。成文的规章制度是党和国家依据党章和宪法制定的法规体系，包含法律法规、党纪党规和一系列规范性制度、规定、文件等。不成文的规矩体系则是在工作中经过长期实践形成的工作惯例或习惯性做法，部分源自于庸俗官场文化，以及由此而形成的政治“潜规则”。比如，有的上级领导干部为了显摆自己有文化、有水平，或者出于遮掩自身能力不足的目的，说话批文故弄玄虚，意思模棱两可，从不明示，故意让基层摸不清心思和想法，全靠基层“准确领会”“创造性执行”。在一定程度上，“按规定办”就属于此类情况，这种浮于表面、不接地气的“文字游戏”，与当前的干事创业氛围和环境极不协调。

精准防治机械式“按规定办”的措施建议

“按规定办”若依据的是法律规章和有关规定，自然无可非议，但机械僵化的“按规定办”则不可取。因此，必须深入分析研判“按规定办”问题表象背后的深层次原因，通盘考虑人的因素、事的因素、制的因素，坚持系统施治、多管齐下，针对性补苴罅漏，切实预防和纠治机械式“按规定办”问题，不断夯实基层之治。

聚焦“人”这个主体，正思想、改作风、强能力。始终把握干部是推动破解机械式“按规定办”难题的关键核心，立足提高思想水平、改进工作作风、强化业务能力，推动广大领导干部在基层治理中担当务实、科学作为。一是突出思想引领。中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，也是党和国家的根本所在、命脉所在。加强基层治理体系和治理能力现代化建设，必须坚持党的全面领导，充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用。这就要求我们始终坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，自觉教育引导领导干部学深悟透新思想新理念，自觉站在“国之大者”的高度认识、思考、推动基层治理各项工作，用习近平新时代中国特色社会主义思想指导基层治理理论、实践和制度创新，确保新时代基层治理现代化建设的政治方向。二是持续改进工作作风。作风就是形象，作风就是保障。破解机械式“按规定办”难题，必须从大力改进干部队伍作风入手。一方面，聚焦“按规定办”问题反映出的干部怕担责、怕被问责等深层次问题，认真分析研判，从激励干部勇于担当、敢于作为的角度出发，进一步建立健全激励干部担当作为的制度机制，激发干部干事创业积极性，着力营造敢担当、善作为的良好政治生态。另一方面，持续深入纠治机关形式主义、官僚主义，对机械式“按规定办”背后反映出的庸俗官场风气，以及“新官不理旧事”、推诿扯皮、不担当不作为等突出作风问题，加大查纠力度，推动正风肃纪，为基层治理提供坚强纪律和作风保障。三是提升业务能力。有效破解机械式“按规定办”，关键还得看干部自身“会不会”“能不能”。聚焦提升干部治理能力，进一步建立完善干部分级培训制度，对政策制定层面的领导干部，重点在于开拓工作视野、更新工作思维、提升管理能力；对执行层面的基层干部，应用好干部培训基地、在线培训平台，通过组织业务集训、专题培训等方式，提升业务能力和贯彻落实能力。着力充实基层治理队伍力量，在编制、资金、资源等方面向基层一线倾斜，培养一支专业能力强、作风优良的基层治理队伍。

紧盯“责”这个关键，善容错、优考核、严追责。基层治理工作怎么抓，既是方法问题，也是责任落实问题。工作过程中责任是否明晰、落实是否到位，直接影响到治理质效。因此，必须紧扣责任落实，完善容错纠错机制，健全考核评价体系，从严追责问责，不断推动“按规定办”难题纠治到位。一是健全容错纠错机制。基层治理中的“按规定办”难题一定程度上与容错纠错机制不完善导致的不敢担当、不愿担当密切相关。因此，要坚持严管与厚爱相结合，激励广大干部大胆工作、担当作为。要从明晰容错纠错机制的适用范围、错误的研判标准、容错的主要流程、后续跟进措施等方面不断完善，以容错纠错机制的有效落地消除上级作出“按规定办”的思想顾虑。对因出于公心或先行先试出现的工作失误，严格落实“三个区分开来”的要求进行容错纠错。加强对受处理处分干部的教育回访，帮助其卸下思想包袱，激发工作动力。二是优化考核评价体系。机械式“按规定办”问题看似是因为一些干部不愿担当、不敢担当，实际上，一部分干部不是没有事业心、责任感，而是被不公正的现象伤了心、泄了气。这提醒我们，要建立公平合理的考核评价体系和能上能下的选人用人制度，形成考核科学、纪律严明和能者上、庸者下、劣者汰的良好风气。把忠诚、干净、担当的干部用起来，把想干事、能干事、干成事的干部用起来，营造风清气正的用人环境，让干部能够心情舒畅地干事创业。同时，发挥制度的正向激励作用，建立公务人员正常工资增长机制和福利保障机制，把干部的工作实绩和职务升迁紧密联系起来，用好基层公务员职务职级并行制度。三是从严追究责任。坚持严的基调不动摇，对于那些明显不作为、不担当等随意将“按规定办”当做“挡箭牌”的行为，要根据党纪法规和相应的规章制度予以问责，以形成有效震慑。尤其是利用“按规定办”为遮掩，在基层治理中以权谋私、与民争利、吃拿卡要、侵害群众利益的典型腐败和作风问题，坚决严肃查处、执纪问责，持续释放警示震慑效应。

做好“制”这篇文章，细政策、明事权、敢放权。出现机械式“按规定办”问题的一个重要原因，在于相应的政策体制的不完善。因此，必须下大力气深化制度体制改革，推动基层治理形成责任清、任务明的治理格局。一是提高政策供给水平。政策供给不足是基层治理出现机械式“按规定办”难题的主要原因。要根据不断变化的时空环境，紧盯发展需求，把准政策导向，积极对接国家政策体系，前瞻性地预判未来一段时间可能出现的问题及相应的应对策略，及时制定或修改现有的政策文本，全面提升支持政策的精准性、实效性。注重运用信息化手段，加强对云计算、物联网、大数据技术的运用，建立上下级之间、部门之间的信息沟通与数据共享平台，缩短政策制定周期。二是明晰政府间事权。厘清纵向政府职责体系是党和国家机构改革的关键内容，也是破解机械式“按规定办”问题的关键一环。调整和明确政府间不同层级行政管理主体的基本职责范畴，划定职责的履行区间，并根据各级政府实际职能与责任的变化，适时调整各级政府的事权划分，规范上级的决策权、下级的执行权。优化政府机构设置，根据中央与地方各级政府所履行的事权和职责，设置符合各级政府职责与事权的机构，打破“不同层级的政府在纵向间职能、职责和机构设置上的高度统一、一致”的现象。三是科学赋予行政自由裁量权。经济社会的快速发展导致基层治理的形势、任务、方式都在快速发生变革。这就要求我们必须主动适应新形势、新变化，正确认识和处理政府与市场、政府与社会的关系，把握好原则性和灵活性，更加科学地赋予基层行政自由裁量权。要聚焦治理工作的重点、难点事项，加大调查研究，科学依法对乡镇（街道）一级政府赋予在综合管理、统筹协调和应急处置方面的自由裁量权。建立完善权力清单，制定自由裁量执行标准，把行政权力及执法环节对外公开，自觉接受监督，从源头上防止行政自由裁量权滥用。

（作者为湖南大学公共管理学院教授；四川省纪委监委党风政风监督室邓春生、成都市金堂县纪委监委孙权对本文亦有贡献）