推动“双碳”目标如期实现的财税政策选择

【中图分类号】F812.4    【文献标识码】A

2020年9月22日，在第七十五届联合国大会一般性辩论上，习近平主席向全世界郑重宣布——中国“二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和”。目前，碳达峰、碳中和已经成为“十四五”时期我国经济工作的重点任务之一，同时也是推动我国经济高质量发展的重点任务之一。为了更好实现碳达峰、碳中和，需要发挥财政作为国家治理的重要基础和支柱作用。

减污降碳是我国经济高质量发展的内在要求

当前，世界主要发达经济体和部分发展中经济体已经实现了碳达峰，并且为了更好地实现二氧化碳净零排放，各国先后宣布了承诺碳中和的时间（具体时间如表1所示）。从实现碳达峰到承诺碳中和，欧洲等国家将用时近60年，美国、日本等国家将用时40年左右。而我国承诺力争在2030年前实现碳达峰、在2060年前实现碳中和，这意味着我国从碳达峰到碳中和的时间将比发达国家少10—30年，时间更紧、任务更重。

碳达峰和碳中和是我国在新发展阶段贯彻落实新发展理念、构建新发展格局的必然要求。为了更好地推进碳达峰、碳中和工作，我国开始逐步构建碳达峰碳中和“1+N”政策体系。2021年10月，《中共中央 国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》正式发布①，同月，国务院印发《2030年前碳达峰行动方案》，对二氧化碳排放量、非化石能源消费比重、能源利用效率、森林蓄积量等提出目标要求，在能源、工业、建筑、交通等领域有序实施“碳达峰十大行动”。强调完善财税政策，通过加大财政支持力度、加大绿色采购力度、完善税收优惠、完善碳减排税收政策、健全价格机制等方式，充分发挥财政的重要作用，促进经济社会发展全面绿色转型。

我国开展了丰富的减污降碳实践，并取得了一定的成效，为应对全球气候变化、助力碳达峰与碳中和作出了积极贡献。一方面，清洁能源快速发展。国家能源局发布的数据显示，截至2023年10月底，我国可再生能源发电总装机突破14亿千瓦，达到14.04亿千瓦，同比增长20.8%，约占全国发电总装机的49.9%。其中，水电装机4.2亿千瓦、风电装机4.04亿千瓦、光伏发电装机5.36亿千瓦、生物质发电装机0.44亿千瓦。预计年底全国可再生能源发电装机将突破14.5亿千瓦，风电光伏发电装机将突破10亿千瓦。②另一方面，攻关绿色低碳技术，提供资源支撑与平台保障，推动科技成果转化应用，用科技赋能减污降碳。同时，调整产业结构，推进全产业、全链条减碳。从不同行业来看，工业、交通、建筑是高能耗、高排放行业。当前，我国工业能耗占比虽有所下降，但总体仍然保持在65%左右，属于高能耗产业，交通运输业、建筑业紧随其后。因此，要推动工业、交通、建筑领域碳减排，实现能源清洁低碳安全高效利用。

财税政策对于推动实现“双碳”目标具有重要意义

为了更好应对全球气候变化，实现碳达峰、碳中和的目标，需要积极推进绿色低碳发展，走可持续发展道路。财政是国家治理的重要基础和支柱，可以通过优化资源配置和优化经济结构，促进经济与社会发展。推进碳达峰、碳中和需要财政的大力支持，需要财政资金、税收制度、政府采购等重要的财税政策工具。可以说，灵活有效、切实可行、综合协调的财税政策对于推动实现“双碳”目标具有重要作用与意义。

第一，优化资源配置、调整产业结构。一方面，我国工业是能源消耗以及碳排放的最主要领域，其中钢铁和水泥行业的减碳更是重中之重，仅仅依靠其自身的发展很难达到碳减排的标准。因此，需要加大财税支持力度，推动低碳减排技术研发，解决好“卡脖子”问题，加快建立工业低碳技术创新体系。另一方面，我国区域经济发展、产业发展仍然不平衡，东西部、南北方差距较为明显，造成了区域间资源分配的不平衡不充分问题。因此，需要进行财税政策引导，既吸引企业对低碳节能相关产业的投资，优化资源配置与产业布局，也考虑不同区域的资源禀赋、能源结构、产业结构、社会发展等不同情况，制定出最适合的财税政策，以最高效率推进碳减排。

第二，引导能源结构调整，鼓励新能源发展，构建清洁能源体系。目前我国的能源结构仍是“一煤独大”，《中国能源发展报告2023》显示，2022年我国能源消费总量达到54.1亿吨标准煤，同比增长2.9%③。煤炭消费量占能源消费总量的56.2%，比上年上升0.3个百分点；天然气、水电、核电、风电、太阳能发电等清洁能源消费量占能源消费总量的25.9%，上升0.4个百分点。④面对这种情况，一方面要继续减少煤炭的使用和消费量，并且推进煤炭清洁化使用，提高其能源利用效率；另一方面要大力鼓励发展清洁能源，而这需要大量的财政资金投入，以财税政策的强力支持促进技术创新，推动新能源建设发展。

第三，推动碳汇发展，巩固提升生态系统碳汇能力。2008年，世界银行发布报告《生物多样性、气候变化和适应性》，首次提出“基于自然的解决方案”（Nature-Based Solutions，简称NBS），通过生态系统吸收大气中的二氧化碳，从而减少温室气体在大气中的浓度。2019年，NBS被联合国纳入全球气候治理的进程，成为加快全球气候行动的九大领域之一。当前我国自然碳汇利用程度仍然不高，并且对于草原碳汇等重视程度不足，海洋碳汇发展也比较缓慢，更需要以财税政策加大资金支持，促进生态环境修复。

第四，发挥财税政策弥补市场外部性的作用。绿色低碳产品等往往具有公共产品的属性，因此需要财税政策奖惩并举，对具有正外部性的、有助于碳达峰和碳中和的经济行为给予资金支出与税收优惠等激励，反之则通过惩罚性措施等进行一定的抑制。通过财税政策弥补市场外部性，可以加快促进“双碳”目标的达成。

以财税政策助力“双碳”目标实现

第一，调动居民积极性，推动冬季取暖热计量改革，以此为抓手牵引绿色建筑标准提升。据统计，截至2022年底，全国累计建成节能建筑面积超过303亿平方米，节能建筑占城镇民用建筑面积比例超过64%；全国累计建成绿色建筑面积超过100亿平方米，2022年当年城镇新建绿色建筑占新建建筑的比例达到90%左右。未来，应在提升能源效率、推进建筑减排的基础上，制定更高的绿色建筑标准，做好建筑“零碳”的准备。据统计，“十三五”时期，我国因地制宜推进北方地区冬季清洁取暖，替代散煤1.4亿吨以上，清洁取暖率提升到65%以上。未来，可以考虑充分调动居民的积极性和主动性，推动冬季取暖热计量改革，分户供热，安装计量表计量供热，居民可以自行调节供热温度。同时，可以在京津冀大气污染传输通道“2+26”城市进行试点，将计量供热引进新建的节能建筑等这些具备分户计量收费条件的区域，并且制定切合实际的管理办法。

第二，增加绿色债券的有效供给，推进企业ESG发展，满足企业对绿电溢价的需求。地方政府开展节能低碳的基础设施建设需要大量的资金，而绿色债券可以发挥重要作用。绿色主权债券既有利于支持政府为低碳转型融资，促进国内绿色债券市场发展，又可以彰显我国负责任大国的形象，表明碳达峰、碳中和的决心。据统计，截至2023年一季度末，我国本外币绿色贷款余额超过25万亿元人民币，绿色债券余额超过1.5万亿元人民币，均居全球前列。绿色债券支持环境改善的效果显著，据初步测算，每年绿色债券募集资金投向的项目可节约标准煤5000万吨左右，相当于减排二氧化碳1亿吨以上。因此，在推进碳减排的过程中，需要重视绿色债券的作用，扩大绿色债券的覆盖范围，将绿色主权债、绿色地方债、绿色企业债、绿色公司债有机结合。同时，应基于科学的评估方法体系，建立信息披露平台，并提高信息透明度，充分揭示和追踪募集资金使用情况，保障将绿色债券募集的资金用于绿色债券项目建设、运营以及补充配套流动资金，更好地推进低碳基础设施建设。

第三，探索光伏等新能源发展新方向，将高质量发展要求真正落到实处。我国曾多次出台对于风电、光伏等新能源的相关财税激励政策，包括上网电价、财政补贴、特高压建设等。2021年6月，国家开发银行制定《支持能源领域实现“碳达峰、碳中和”战略目标工作方案》，并提出“十四五”期间设立总规模为5000亿元(等值人民币，含外汇)的能源领域“碳达峰、碳中和”专项贷款，其中2021年安排发放1000亿元，助力构建清洁低碳安全高效的能源体系。在未来，对于推动光伏等新能源发展需要做到两点：

一方面，逐步转变对于光伏、风能等的财政扶持方式，及时清理低效补贴，完善补贴退坡机制，加大生物质发电财政资金补贴力度。我国风电、光伏等可再生能源已基本具备与煤电等传统能源平价的条件，财政部、国家发展改革委、国家能源局于2020年联合发布的《关于促进非水可再生能源发电健康发展的若干意见》明确指出，新增海上风电和光热项目不再纳入中央财政补贴范围。我国生物质发电主要包括垃圾焚烧发电、农林生物质发电、沼气发电。鼓励生物质发电不仅可以有效利用我国丰富的生物质资源，还能够科学有效地处理有机废物。需要指出的是，当前对于生物质能源的发展利用仍低于风电与光伏，因此还需要财政给予补贴支持，尤其是对生物质燃烧和转换技术的支持。同时，应注意对财政补贴的分类管理，引入一定数额的竞争配置资金，更好地促进生物质能开发利用。

另一方面，探索光伏等新能源在生态修复、乡村振兴等领域的应用。2020年10月，国务院办公厅印发《新能源汽车产业发展规划（2021—2035年）》，明确提出“鼓励‘光储充放’（分布式光伏发电—储能系统—充放电）多功能综合一体站建设。支持有条件的地区开展燃料电池汽车商业化示范运行”。2021年中央一号文件明确部署要实施乡村清洁能源建设工程。2022年中央一号文件要求推进农村光伏、生物质能等清洁能源建设。2023年中央一号文件强调，要推进农村电网巩固提升，发展农村可再生能源。在未来，可以利用农村丰富的可再生能源，开发分布式光伏、分散式风电潜力，开发农村生物质资源，打造零碳示范村，助力乡村振兴。

第四，完善税制结构与税收优惠政策。一方面，考虑到目前我国的能源消费结构以及企业发展的负担，可以根据不同行业的企业污染程度实行有差别的税收政策，并给予积极减排的企业一定程度的税收优惠。另一方面，完善现有税制及各项税收优惠政策，建立健全绿色税收体系。

资源税方面。我国目前煤炭资源税的最低幅度税率较低，不利于进一步降低煤炭在能源结构中的比例。且资源税的征税范围较为狭窄，仅包括矿产品与盐类，不涉及森林草场等资源，无法有效发挥节约稀缺资源的作用。因此，可以拓宽资源税的征税范围。比如将更多日益紧缺的资源产品纳入征税范围，包括草原、森林、耕地、滩涂、海洋等资源。同时，也应注意资源税率调高对煤炭企业的负担问题，清理其他相关税费。

成品油消费税方面。我国现行的成品油消费税仅包括7个子税目，并未包括成品油周边产品，容易导致征管漏洞。⑤且目前成品油消费税是在前端环节（生产、委托加工、进口等）征收，虽然征收较方便、征收成本较低，但难以实行差别化税负。成品油消费税是价内税，税负更加隐蔽，难以起到引导节约低碳型消费的作用；成品油消费税是中央税，地方政府不能获取这一部分税收收入，缺乏监管动力。对此，要优化征收范围，可以将混合芳烃、轻质循环油、稀释沥青等相关炼油产品纳入征税范围，减少偷逃税行为。同时，可以推动成品油消费税征收环节逐步后移，更好地发挥消费税的调节作用，鼓励清洁能源发展。

增值税方面。总体来看，我国目前对更前沿的零碳技术、负碳技术等的税收优惠力度仍然不足，针对上游研发环节的优惠政策而非专门针对能源产业的增值税税收优惠相对欠缺。2021年5月发布的《国家发展改革委 国家能源局关于建立健全可再生能源电力消纳保障机制的通知》强调可再生能源电力消纳责任权重预期目标，但当前针对可再生能源消纳并没有专门的税收优惠，仅靠现有的增值税税收优惠等政策无法适应新能源的发展趋势。因此，可以适当扩大新能源产业的增值税税收优惠政策范围，提高对上游研发环节和下游消纳流通环节的税收优惠力度，通过先征后退、即征即退、留抵退税等措施更好地减轻战略性新能源产业的增值税税负。

企业所得税方面。我国对环境保护、节能节水项目的企业给予所得税“三免三减半”的税收优惠，同时还有研发费用加计扣除等优惠政策。但是目前的企业所得税对于绿色低碳技术研发应用的激励不足，适用于绿色创新方面的税收优惠种类繁多，散见于CDM项目（Clean Development Mechanism，即清洁发展机制）、清洁基金、购置环保节能设备等税收优惠中，没有专用于绿色低碳技术的企业所得税税收优惠。未来，可以扩大资源综合利用优惠目录，设置专门针对低碳技术研发的税收优惠，加大其税前抵扣比例，并设置免税期间和低税率。

第五，加大绿色采购力度，发挥政府的引导作用。主要是针对清洁能源、节能产品等方面，利用其规模优势与政策引导作用，一方面提高节能减碳产品的市场份额，另一方面引导社会的消费趋势和观念转变，从而间接激励企业使用绿色低碳技术。我国绿色采购起步较晚，但是发展较快。⑥2019年2月，财政部、国家发展改革委、生态环境部、国家市场监管总局联合出台《关于调整优化节能产品、环境标志产品政府采购执行机制的通知》，实施绿色采购清单管理，此后不断完善。未来，应加强绿色政府采购的标准化管理，制定出更加科学合理的绿色政府采购标准与评价体系。同时，可以扩大绿色政府采购范围，将节能效果突出、减碳效益突出的能源产品纳入绿色政府采购目录中，并且每年对该目录进行调整或更新，从而以政府的绿色采购扩大节能减碳的市场需求，刺激全社会对该产业的投资热情。可以适度提升绿色政府采购额度，规定各级政府对减碳产品的最低采购比例，逐步提高绿色采购占政府采购的比例，以达到扶持目的。

（作者为中央财经大学财政税务学院教授；中央财经大学中国财政发展协同创新中心ESG研究所助理研究员何杰琳对本文亦有重要贡献）

【注释】

①《中共中央 国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》，中国政府网，2021年10月24日。

②《我国可再生能源发电总装机突破14亿千瓦 占比接近50％》，人民网，2023年12月1日。

③《报告显示：2022年我国非化石能源发电量占比达到36.2%，电力绿色低碳转型步伐正在加快》，央广网，2023年9月1日。

④《数读年度能源消费：煤增气降，非化石能源消费比重持续提升》，澎湃网，2023年3月1日。

⑤刘桂荣：《新形势下对中国成品油消费税改革的思考》，《国际石油经济》，2020年第10期。

⑥陈婉：《深入推进绿色采购，加速打造低碳竞争力》，《环境经济》，2021年第6期。