深入推进京津冀协同发展的方向与路径

京津冀协同发展是在我国工业化、城镇化进入新阶段，全国经济结构深化调整的大背景下提出的，是防治北京“大城市病”、探索区域协调发展新路径和加快培育全国高质量发展动力引擎的重大战略选择。展望未来，顺应产业结构优化和转型升级的趋势，促进空间布局优化、加强区域合作、培育新的经济增长极和动力源、推动产业园区共建，是京津冀协同发展进一步推进的方向。

优化空间布局，在“三轴四区”上发力

空间布局优化是新时期京津冀协同发展的重要议题。《京津冀协同发展规划纲要》明确，京津冀空间布局可浓缩为几个字，就是“一核双城三轴四区多节点”，“一核双城”指的是北京与天津，“三轴”指的是京津发展轴、京唐秦发展轴、京保石发展轴，“四区”指的是中部核心功能区、东部滨海发展区、南部功能拓展区和西北部生态涵养区四个功能区，“多节点”指的是河北包括石家庄在内的11个地级市的中心城区。北京在疏解非首都功能的同时，致力于发展高新技术产业，形成创新引领、技术密集、价值高端的经济结构，进一步加强对河北的辐射带动作用，加强与周边地区基础设施连接和公共服务共享，推进中心城区的非首都功能疏解，推进辐射周边的首都经济圈规划。天津通过强化区域服务与辐射带动作用，强化与毗邻的河北唐山、沧州、廊坊、秦皇岛等城市的专业化分工，从而提高其区域发展的引擎地位。“三轴四区”作为规划和协同发展的重点，通过一体联动，带动双翼齐飞。

“京津发展轴”是京津冀的主轴，需要着力打造。京津发展轴以北京为起点，经廊坊、武清、天津到天津滨海新区的塘沽，长度150公里，除天津外还有三个节点：廊坊、武清、塘沽。人口、产业、城市、要素高度集聚，交通基础设施发达，经济联系紧密。规划纲要提出，推动北京、廊坊和天津交通沿线主要城镇加快发展，辐射张家口、承德，打造京津冀地区科技研发转化、现代服务业、高端制造业发展轴。京津发展轴作为京津冀协同发展的主轴，可以带动轴上更多城市、城镇经济共同繁荣。近年来，廊坊市不断强化科技创新转化能力，加快发展战略性新兴产业，并与北京共建产业合作平台，但是相对而言，公共服务和基础设施发展不充分，在吸引高端要素和人才方面仍有不足。根据廊坊市“十四五”规划，廊坊城市定位为“与京津一体化发展示范区、高端高新产业聚集区、科技成果转化引领区、国际空港门户功能区和连接京津雄生态宜居城市”，在规划、政策、交通、生态等方面与京津实现一体化发展。天津市武清区西与廊坊市安次区接壤，空间布局较为分散，城市人口不到50万。作为京津之间的两个重要节点，廊坊和武清需要加强合作，统一规划，共同发展。塘沽是天津滨海新区的中心区，位于天津东部沿海地区，海河流域下游，渤海湾顶端，东濒渤海，西邻东丽、津南区，地跨海河两岸。东部的天津港是中国北方最大的综合性贸易港口。应进一步发挥大港口、自贸区和产业基础雄厚的优势，促进港产城一体化。

发挥京石邯发展轴的潜力，带动京津冀南翼起飞。京石邯发展轴在规划纲要中谓之京保石发展轴，位于京广经济带北段、太行山前，依次有北京城区、涿州、高碑店、保定、定州、新乐、石家庄、邢台、沙河、邯郸等城市。这条发展轴，人口比较密集，工业基础雄厚，极富发展潜力。未来，应在这条发展轴上继续聚集产业，重点推动保定、石家庄、邢台、邯郸加快发展，支持涿州、高碑店、定州、新乐、沙河的发展，由五个节点变成十个节点。重视产业园区建设，集聚产业，吸纳西部太行山区和东部平原地区的人口，打造京津冀重要的先进制造业发展带和城市密集带。京石邯发展轴的隆起，将带动京津冀南翼尤其是冀中南地区的发展。

把京唐秦发展轴打造为东西向经济隆起带，带动京津冀北翼起飞。京唐秦发展轴自西向东依次串联北京、唐山、秦皇岛三个城市，如果把北京、唐山之间的香河、宝坻两区县和唐山、秦皇岛之间的滦州市发展起来，可以由三个节点变成六个节点。宝坻、香河二者相距不到30公里，应统一规划，相向错位发展。香河县产业园区功能配套完善，是华北地区最具影响力的家居产品集散地、中国北方最大的钣金制品和印刷包装生产基地。宝坻区是天津市的市辖区之一，位于天津市中北部、燕山山脉南麓，地处京、津、唐三角地带，装备制造、新能源新材料、节能环保等产业已有一定基础。京唐城际铁路已建成通车。滦州市地处唐山和秦皇岛之间，有京哈、京秦等五条铁路，京哈高速、迁曹高速公路穿城而过，有希望发展成为京唐秦发展轴上的节点城市。

按照“四区”的功能定位确定发展方向，发挥滨海发展区的区位优势和生态涵养区的生态功能。规划纲要结合京津冀的自然地理环境、产业发展特点和疏解北京非首都功能的需要，从区域长远发展和合理布局考虑，将京津冀划分为4个功能区，即中部核心功能区、东部滨海发展区、南部功能拓展区和西北部生态涵养区。中部核心功能区包括北京市平原地区、天津市平原地区、河北省廊坊市及保定市平原地区，面积约2.7万平方公里，占京津冀总面积的12.5%。中部核心功能区要素资源集聚、产业层次高、创新能力强，是引领京津冀协同发展的核心区域，重点承接北京非首都功能的疏解，推动京津保地区率先联动发展，增强辐射带动能力。东部滨海发展区包括天津市与河北省秦皇岛市、唐山市和沧州市等沿海地区。东部滨海发展区对外开放优势明显、发展势头强劲、发展空间广阔，是带动京津冀协同发展的重点区域，应重点发展战略性新兴产业、先进制造业以及生产性服务业，形成产业发达和城市竞争力超强的区域。南部功能拓展区包括河北省石家庄市、邯郸市、邢台市平原地区以及衡水市。南部功能拓展区发展基础良好，自然资源丰富、增长潜力较大，是推动京津冀协同发展的战略腹地和城乡统筹的重要示范区，重点承担农副产品供给、科技成果产业化和高新技术产业发展功能。西北部生态涵养区包括北京市北部山区、天津市北部山区、河北省张（家口）承（德）地区及其他山区，土地面积约10.1万平方公里，占京津冀总面积的46%。西北部生态涵养区生态系统较为完整、环境质量相对较好、水资源比较丰富，是支撑京津冀协同发展的生态保障区域，应重点发挥生态保障、水源涵养、旅游休闲、绿色产品供给等功能，通过建立生态补偿机制，促进产业人口向外转移，完善公共服务，提高居民生活水平。

培育新的经济增长极，加快形成新的动力源

京津冀协同发展的重要着力点是培育新的经济增长极，因为京津冀未来的增长动力来自新的经济增长极，但增长极是培育起来的，不是自然成长起来的。未来需要明确重点，加大投入，集中集聚集约发展，以此辐射带动周边地区的发展。

加快建设雄安新区。雄安新区是北京非首都功能的集中疏解地，既是北京的两翼之一，也是河北的两翼之一，可见其承担着十分重要的历史使命。作为河北的两翼之一，要带动河北起飞，因此，要把雄安新区培育成为新的经济增长极、新发展理念的引领践行区。要增强其对产业和人口的吸引力。第一，要承接北京市疏解出来的非首都功能，如金融机构、教育机构、医疗机构、中央部委的附属机构；第二，引进高新技术产业和人才；第三就是吸引全国、全世界的经济要素。雄安新区启动区设有科学园、大学城、创新坊、互联网产业园、总部基地、金融岛等，同时配套良好的教育和医疗资源。雄安新区建设坚持规划先行，现已进入承接北京非首都功能疏解与大规模建设同步推进的重要时期。根据国家和河北省布局，支持雄安新区在贸易投资自由化、便利化和高端高新产业发展等方面先行先试，加快建设国家数字经济创新发展试验区和金融创新先行区。雄安新区国家数字经济创新发展试验区、数字交易中心正在加快建设。同时，全面深化服务贸易创新发展试点，努力打造面向全球的服务贸易创新引领集聚示范区。

提振天津滨海新区发展动能。天津滨海新区作为全国综合配套改革试验区、国家自主创新示范区和北方首个自由贸易试验区，是天津市重要的经济增长引擎。十年来，天津滨海新区的建成区面积与人口都得到长足增长。建成区面积从2009年的283.75平方公里增加到了2020年的383.39平方公里，产业体系日益完善。新区积极发展新一代人工智能产业，航空航天装备产业链逐步完善，新能源产业迅速发展，生物医药产业链条基本完备；形成汽车全产业链，发动机、变速器等配套生产能力大幅提升。建成8个国家新型工业化产业示范基地，形成汽车及机械装备制造、石油化工两个两千亿级产业集群，新一代信息技术、新能源新材料两个千亿级产业集群；国家高新技术企业、科技型中小企业分别达到3900家和3740家。

加快发展北京城市副中心。城市副中心是北京的两翼之一，应通过建设完善城市功能，提高对产业和人口的吸纳能力。聚焦新一代信息技术、智能制造等领域，引导创新链、产业链在城市副中心及周边地区布局，大力发展数字经济，提升金融商务服务功能，加快文化体育旅游发展，构建便捷高效的现代交通体系，有序承接中心城区非首都功能疏解，与三河、大厂、香河一体化高质量发展，打造京津冀协同发展的高质量样板和国家绿色发展示范区。

加快曹妃甸新区、北戴河新区、渤海新区、冀南新区的发展。北戴河新区应重点发展高端旅游、科技研发、商务会展、文化创意等产业，建设中国北方和环渤海地区现代化旅游宜居城市、国家级绿色环保示范区。曹妃甸新区应依托深水大港，发挥土地资源优势，全力打造新型工业化基地、商业性能源储备基地和国家级循环经济示范区，培育精品钢材、装备制造、石油化工和港口物流等临港优势产业和电力、出口加工等关联配套产业，打造冀东沿海中心城市、环渤海地区重要国际港口城市。渤海新区凭借区位与交通优势，重点打造汽车及零部件、石化及新材料、生物医药、现代物流、通用航空、冶金和装备制造等产业，建成中国北方原材料集散中心和京津冀重要的港口城市。冀南新区重点发展装备制造、煤化工、新材料、现代物流等新兴产业，打造全国重要的先进装备制造业基地、区域现代物流枢纽、京津冀的重要支撑点，培育发展成为冀中南地区的经济增长极。

发挥战略性功能区的引领作用。围绕国家战略需求和民生改善的领域，推动发展战略性功能区，提升科技创新水平自主研发能力，通过人才、资金、知识等要素的空间溢出与成果转化，形成分工明确、交流合作、结构合理的区域发展格局。

将中关村科技园区建成国际科技创新中心。大力发展数字经济、智能经济、生物经济、研发经济等新业态，完善一区多园发展机制，将其从北京扩散至津冀，加大与津冀地区的科技交流合作，通过政产学研结合，提升科技成果转化水平，引领京津冀高质量发展。

将北京经济技术开发区和天津经济技术开发区建成具有全球影响力的创新型产业集群和科技服务中心。着眼国家战略需求，围绕攻克核心技术、转化科技成果、优化创新生态，集聚创新要素，完善创新链条，推动高精尖产业集聚发展和新兴产业快速发展，着力在新一代信息技术、高端汽车和新能源智能汽车、生物技术和大健康、机器人和智能制造产业等主导产业实现高质量发展，加快建设国际科技创新中心，推动产学研一体化高效协同，加速京津冀科技创新合作，建立京津冀技术交易市场，与天津、河北等地的开发区开展合作，延伸产业链条，实现区域经济和科技一体化发展。

加强区域合作，推动园区共建

京津冀协同发展经过多年的努力形成了良好的合作基础，但城镇体系不合理、核心城市辐射不够、产业链延伸仍存在障碍等问题仍然存在。未来应提升京津双城辐射带动作用，建立不同层次的合作机制，缩小河北各市与京津的发展差距，规划建设现代化首都都市圈，进一步提高京津冀一体化水平。

规划建设现代化都市圈。都市圈一般跨行政区，所以都市圈也是区域合作区。加快建设现代化首都都市圈，在强化首都核心功能和提升城市综合服务功能的同时辐射带动区域发展，形成带动国家经济发展和参与国际竞争的重要战略区域。

从“通州+北三县”到“廊大武”，推进京津冀核心区深度合作。2020年3月，国家发改委发布《北京市通州区与河北省三河、大厂、香河三县市协同发展规划》，对通州区与廊坊北三县从空间格局、文化保护、生态环境、综合交通、产业经济、公共服务、基础设施、防灾减灾等领域提出协同发展的要求，为深入推进通州区与北三县一体化发展指明了方向。廊坊市、大兴区、武清区三地虽分属三省市，但地缘相接，加强合作的必要性显而易见。其中，廊坊面积最大，人口最多，位置居中，加强合作最为必要且必需。“廊大武”合作也可对“通州+北三县合作”提供重要支撑，下一个阶段势必将合作区扩大到通州和宝坻。

三地共建产业园区，推进京津冀实质性合作。共建园区是产业跨区域转移过程中常见的合作平台，也是当前我国各级政府正在积极推进的一种区域合作模式。共建产业园区的各参与主体能够充分发挥人才、资金、土地、科技创新等方面的优势，促进区域产业合作，通过园区集聚效应和示范效应，降低企业生产成本，实现互利共赢。创新园区合作共建机制，加快产业平台打造。一是发挥中关村国家自主创新示范区的引领作用，加快高端要素和创新资源向高能级平台集聚，共同打造产学研相结合的科技创新园区；二是围绕疏解和承接功能，推动北京、天津经开区和高新区与河北省各地市的开发区共建产业园区，全方位拓展合作广度和深度；三是建立利益共享长效机制，减少制度性摩擦，合作主体本着互利共赢的原则，确定合作方式，完善配套设施建设，参与主体共享园区共建的发展成果。

（作者简介：肖金成，中国国土经济学会理事长、中国宏观经济研究院研究员；李博雅，北京物资学院经济学院副教授）