探索统筹发展和安全的“平急两用”新模式

[中图分类号] D619 [文献标识码] A [文章编号] 0529-1445（2024）03-0073-04

2023年4月28日、7月24日，习近平总书记两次主持召开中央政治局会议，分析研究在超大特大城市积极稳步推进“平急两用”公共基础设施建设，这是党中央统筹发展和安全作出的重大决策部署。目前，平谷区在全国率先开展“平急两用”制度探索和试点示范。按照市委书记尹力“平谷区要代表北京做好答卷”和市长殷勇“平谷区要加快试点建设”的要求，平谷区立足“大城市带动大京郊、大京郊服务大城市”，围绕“吃、住、行、医和集中承载”五大应用场景，打造首都发展安全的战略腹地，努力让首都因平谷而更美好，让首都因平谷而更安全。

科学把握“平急两用”五大适用范畴

随着时代的发展，“平急两用”的内涵不断拓展，“平急两用”的应用范畴越来越广泛。平疫结合、平灾结合、平假结合、平赛结合、平战结合等，都是“平急两用”的适用范畴。

平疫结合。就是平时在公共基础设施建设中，植入疫情防控的工作要素。当有疫情发生时，能够让酒店、新型乡村社区、乡村休闲综合体等从平时的运营状态迅速转换为疫情发生时的应急状态，使有关人员得到妥善安置、物资供应得到有效保障、疫情蔓延得到及时阻断。

平灾结合。就是平时在公共基础设施建设中，充分评估自然和地质等各类灾害的潜在风险隐患，不能将公共基础设施建在地震带、山洪暴发、泄洪水流、台风的方向上，使公共基础设施具备安置临时人员、牲畜，储备基本生活物资等功能。

平假结合。假期出行旅游已成为人民群众生活的重要部分，公众休假具有共时化特征，由此带来了人员拥挤、交通设施及景区承载力不足等问题。有效应对出行难、停车难、入园难、赏景难、如厕难等“假日病”，要求在公共基础设施建设中充分考虑其在节假日时能够及时疏散车流、人流，提供舒心环境等功能问题。

平赛结合。就是在平时的公共基础设施建设中，充分考虑举办大型赛事的需要，使其既能保障比赛正常进行，又能不打乱正常生活生产秩序，也能使其在赛后产生持续效益。这就需要从多功能设计、空间布局、社区参与、长期运营等方面综合研判，以最大化实现综合效益。

平战结合。“备豫不虞，为国常道。”必须全面贯彻落实总体国家安全观，增强忧患意识，坚持底线思维，做到居安思危、未雨绸缪。平时在公共基础设施建设中要充分考量到发生极端情况的可能性，做好各种准备，以不变应万变，有力保障人民群众的生命财产安全。

着力建构“平急两用”五大应用场景

平谷区提高政治站位、自我加压主动扛起国家“平急两用”发展先行区建设责任，围绕解决“吃、住、行、医和集中承载”等问题，探索打造五大应用场景，取得了阶段性成效。2023年4月18日，成功承办了国家发展改革委“平急两用”公共基础设施建设现场会。2023年7月20日，国务院召开积极稳步推进超大特大城市“平急两用”公共基础设施建设电视电话会议，平谷区作为唯一地方代表作了典型发言。2023年8月8日，国家发展改革委办公厅印发的第41期《发展改革情况通报》，刊发了《北京市平谷区积极探索推进“平急两用”公共基础设施建设》。2023年12月27日，在自然资源部、住房和城乡建设部等部委组织的全国培训会议上作了经验介绍。

围绕“吃”，打造“平急两用”农副产品保供基地。通过实施“五藏战略”，加强“平急两用”物资保障基础和应急救援能力建设。在藏粮于地方面，严守11万亩耕地红线，稳定粮食播种面积，推进高标准农田建设。在藏粮于技方面，汇聚13位院士和411名博士到平谷区当“农场主”；“揭榜挂帅”打造占地800亩全国规模最大、技术最集成的高效智能温室集群。在藏粮于厂方面，打造“农业中关村现代食品营养谷”，2023年生产总量2.67万吨，比2022年增加11%。在藏粮于库方面，集聚16家物流头部企业，2023年新开工物流仓储设施建设205.48万平方米，面积达全市的70%。在藏粮于链方面，在内蒙古和东北地区建设大宗农产品基地，畅通粮食主产区货运通道。融入共建“一带一路”发展大格局，开通北京市首趟中欧班列，助推首都商贸物流“远进远出、大进大出、快进快出”大通道建设，把京平综合物流枢纽打造成北京的“无水港、出海口”。

围绕“住”，打造“平急两用”旅游康养宜居区。截至目前，全区共储备集旅游、康养、应急于一体的“平急两用”房间23278间。在酒店方面，对全区14家现有酒店、新建酒店、闲置酒店按“平急两用”标准改造，建成全国首家“平急两用”万达锦华酒店，协同河北省兴隆县储备3家酒店837间房间。在新型乡村社区方面，统筹农、林、水等领域相关政策，区财政新增投资近4000万元，选取11个乡镇26个村庄4267栋房屋，改造完成2万间“平急两用”房间，把南山村打造成为全国第一个“平急两用”新型乡村社区。在高品质乡村休闲综合体方面，有序推进16个休闲综合体建设，带动社会投资56.17亿元，陆续投入使用“平急两用”房间3073间。

围绕“行”，打造“平急两用”承平高速金海湖服务区。推进首发集团“平急两用”承平高速服务区建设，秉持“文化主题更强、空间融合更深、产业模式更新、服务质量更高”创新理念，推进“十美”（美在功能、美在流线、美在文化、美在形态、美在色彩、美在材质、美在体验、美在意境、美在共享、美在价值）多维度设计创新，打造集“功能复合、交旅融合、内连外通、文旅展示、效益提升、平急两用”于一体的京津冀典型示范服务区；推进服务区与坝上商文旅体项目交通联络线建设，推进轨道交通22号线、15号线东延工程建设，加强北部山区路网建设和金海湖环湖路建设等，创造便利交通条件。

围绕“医”，打造“平急两用”医疗体系。积极跟进“平急两用”大型国家级、市级项目建设，加快推进国家医疗应急演训基地、中国中医科学院国家中医药应急基地、名医堂建设等，提升综合应急保障能力。打造三个区级龙头项目。提升平谷区医院、区中医院救治能力，构建区医院与友谊医院前后联动、即时转换的医治救护体系；2023年8月，平谷区政府与中国中医科学院签订了战略合作框架协议；在金海湖规划建设可容纳1000张床位、可就地转化为救护医院的康养体检中心。健全医疗应急体系。构建集预防、控制、救治、保障于一体的乡村医疗应急体系，全区建设5家区域医疗次中心和130家社区服务站，在酒店、新型乡村社区和乡村休闲综合体建设应急医疗点等。

围绕“集中承载”，打造“平急两用”乡村振兴金海湖核心区。探索文化产业赋能乡村振兴新路径，与中央广播电视总台深化合作，举办金海湖帆船赛、铁人三项等体育赛事；加大旅游功能开发力度，打造水上体育休闲集聚区。探索盘活闲置资源新路径。对现有酒店和闲置酒店资源、“沉睡”乡村、营地设施等全面升级改造。探索政企合作新路径。2023年12月22日，平谷区政府、京能集团、万达集团签订三方协议，谋划建设全国首个“平急两用”商文旅体综合体。综合体建成投入运营后，平时用于商业、文化、旅游、体育等活动，同时具备城市应急避难和医疗救护等应急处置功能。

探索形成“平急两用”长效运行机制

“平急两用”是一项统筹发展和安全的系统性工程。平谷区坚持系统谋划、着眼长远、全区布局，率先制定技术标准、建立转换机制，确保“平急两用”落得下、行得通、见实效。

加强顶层设计，确保稳妥推进。坚持目标牵引、靶向破题，锚定“首都发展安全的战略腹地”目标，围绕解决好“建多少、在哪建、怎么建、用什么地、如何配套、如何管理”进行研究破题。坚持规划引领，在落实全市“平急两用”公共基础设施建设总体布局的基础上，严格落实平谷区新城规划以及乡村规划等要求，保证项目建设符合开发强度、建筑规模、各类红线等要求；编制“一方案一计划”，即《北京市平谷区试点建设国家“平急两用”发展先行区实施方案》《北京市平谷区建设国家“平急两用”发展先行区五年行动计划（2023—2027年）》，明确69项重点任务清单，梳理了包含101个项目、总投资800多亿元的项目库，明确了时间表和路线图，压紧压实责任，确保各项任务落实。

制定标准要求，确保依规推进。委托清华大学建筑设计研究院有限公司研究制定《平谷区“平急两用”旅游居住设施设计及实施指导意见》，严格落实大型隔离场所建设管理卫生防疫政策有关要求，从规划、建筑设计、结构设计等6个维度16个方面，明确健康隔离设施建设69项细化标准，作为公共基础设施新建和改造的重要依据和技术支撑。制定《平谷区“平急两用”农村污水治理工作指导意见》，明确污水治理标准。制定《金海湖镇“平急两用”设施转换机制及应用模式指导意见》，从平疫结合、平灾结合、平假结合、平赛结合、平战结合5个方面入手，研究完善防范预警—诊断评估—治理提升—应急救援的应用场景和技术体系。

创新政策支持，确保有力推进。积极争取国家部委支持。主动联系国家发展改革委、自然资源部、国家卫生健康委、金融监督管理总局等部委到平谷区调研。结合平谷区“平急两用”的探索实践，自然资源部办公厅下发了《自然资源部办公厅关于统筹做好“平急两用”公共基础设施国土空间规划和用地保障工作的通知》（自然资办函[2023]1592号），明确“纳入国土空间规划的新建‘平急两用’设施项目，可以按照公益性项目用地实施土地征收”的政策支持；金融监督管理总局等10部门印发了《超大特大城市“平急两用”公共基础设施建设贷款管理办法（试行）》（金发[2023]14号）。积极争取金融系统支持。与国家开发银行、中国农业发展银行两家政策性银行对接“平急两用”项目，研究金融创新产品，给予低成本、长周期的金融支持。目前，中国农业发展银行根据平谷区实际情况，研究开发特色金融服务产品，出台“平急两用”公共基础设施建设贷款管理办法；与国家开发银行达成《开发性金融支持北京市平谷区试点建设国家“平急两用”发展先行区合作备忘录》。国家开发银行、中国农业发展银行已对南山村“平急两用”新型乡村社区项目提供资金支持和信用保证。中国农业银行、中国银行、中国建设银行等商业银行已对平谷区农业高科技、现代大物流等“平急两用”项目给予优惠贷款。

抓好机制建设，确保有序推进。建立投融资机制。充分尊重市场规律，探索以市场化方式为主、政府给予必要指导支持的投融资方式，调动经营主体积极性，引导经营主体自觉按照“平急两用”标准办事。建立联农带农机制。通过村集体组织村民自施、一产三产融合发展等方式，增加农民收入，提升乡村多元价值。建立转换工作机制。完善新型乡村社区“三个一”机制，即一张布局图、一份应急用房台账、一套平急转换方案，把基层治理、民生服务、资源调配、应急处置编织进“微网格”。建立工作推进机制。成立平谷区试点建设国家“平急两用”发展先行区工作领导小组，成立“平急两用”工作专班，专职负责推动“平急两用”工作。

坚持五个结合，确保统筹推进。坚持项目建设与乡村振兴相结合。把建设“平急两用”发展先行区与建设“高大尚”平谷结合起来，助力平谷区在乡村振兴、农业农村现代化方面走在前列。坚持服务大局与区域高质量发展相结合。对标对表党中央决策部署和市委工作要求，主动融入服务国家和首都发展大局，发挥区域资源禀赋优势。坚持改革创新与规划管控相结合。统筹新建增量和盘活存量，坚持生态环境不破坏、耕地红线不突破、农民利益不受损，推动乡村有机更新。坚持系统布局与试点突破相结合。坚持系统观念，激活各类资源要素，统筹做好“平急两用”设施选址布局和规模测算工作，避免资源浪费。坚持党建引领与群众意愿相结合。充分尊重群众意愿，积极发挥基层党组织作用，把做好群众工作放在最优先位置，加强宣传引导，把党的正确主张变为群众的自觉行动，确保把好事办好办实。

[参考文献]

[1]习近平著作选读（第一卷）（第二卷）[M].北京：人民出版社，2023.

[2]习近平关于总体国家安全观论述摘编[M].北京：中央文献出版社，2018.