让“非禁即入”落地生根

完善市场准入制度，优化新业态新领域市场准入环境，及时修订发布《市场准入负面清单（2025年版）》，是深入贯彻党的二十届三中全会精神、加快构建高水平社会主义市场经济体制的标志性举措。《市场准入负面清单（2025年版）》要求市场准入负面清单之外领域，无论是国有企业、民营企业，还是大企业、中小企业，各类经营主体皆可依法平等进入；严禁各级政府部门在清单之外违规设立准入许可、违规增设准入条件、违规设置准入障碍，从而将“剩余决定权”赋予经营主体，推动企业在公平竞争中优胜劣汰、实现高质量发展。《中华人民共和国民营经济促进法》第二章第十条规定：“国家实行全国统一的市场准入负面清单制度。市场准入负面清单以外的领域，包括民营经济组织在内的各类经济组织可以依法平等进入。”通过立法形式，加快推动实施“非禁即入”管理模式，进一步彰显了我国构建全国统一大市场、破除各类市场准入壁垒的坚定决心。

“非禁即入”的内涵及重要意义

我国从2018年起全面实施市场准入负面清单。所谓“负面清单”，指以清单形式明确列出禁止投资或经政府许可后可以投资的行业、领域及业务，在负面清单之外的领域，无论内资还是外资企业、国企还是民营企业、大企业还是中小企业，都享有同等待遇，可依法平等进入，从而实现“非禁即入”。从多年的实践来看，“非禁即入”这种管理模式，能够最大限度缩短企业进入市场的时间，降低企业在市场准入环节的制度性交易成本，是一项让企业有获得感的标志性改革举措。同时，“负面清单”所呈现的“非禁即入”管理方式，切实推动了我国政府职能转变，大幅简化了准入流程，进一步减少了行政干预，通过持续破除市场准入壁垒，有效提升了市场准入效能。

“非禁即入”的内涵是“只要不属于法律法规明确禁止、限制的领域，各类经营主体即可依法平等进入，无需额外审批”。“非禁即入”本质上体现的是“放得活”的政策导向，是负面清单管理模式的核心要求，旨在通过完善开放透明、公平稳定的规则，更好发挥市场机制作用，充分释放各类经营主体活力，从而为扎实推动经济高质量发展提供动能支撑。

立足当前、展望未来，切实推动“非禁即入”落地生根，有利于鼓励社会资本尤其是民间投资积极性，能够促进科技创新与产业良性竞争。例如，只要某一新兴行业或垄断行业的竞争性环节未被列入市场准入负面清单或已从清单去掉，那么投资者无须申请准入许可，仅需完成经营主体登记注册等常规程序即可进入，由此增强了塑造新动能新优势的活力与后劲。近年来，为了打通“非禁即入”的堵点卡点，国家发展改革委等有关部门积极破除市场准入壁垒尤其是隐性壁垒，已累计公开通报了7期115个违背市场准入负面清单典型案例，切实保障了各类经营主体的平等准入权利。从2025年4月开始，国家发展改革委、商务部、市场监管总局会同有关部门联合开展市场准入壁垒清理整治行动，目的就是进一步大力破除市场准入壁垒，健全线索归集、核实整改、案例通报等长效机制，为坚持和落实“两个毫不动摇”、构建全国统一大市场提供更加有力的支撑。

“全国一张清单”管理模式确保“非禁即入”

实行全国统一的市场准入负面清单制度是完善市场基础制度的题中之义和重要抓手，《全国统一大市场建设指引（试行）》明确要求各地区、各部门严格落实“全国一张清单”管理模式。首先是“一单尽列”和确保“单外无单”。所有由法律、行政法规、国务院决定、地方性法规所设定的市场准入管理措施，以及地方政府规章依法设定的临时性市场准入管理措施，还有全国层面准入类清单目录和产业政策、投资政策、环境政策、国土空间规划等涉及市场准入的内容，都要纳入市场准入负面清单的管理框架。同时，持续清理清单之外违规设立准入许可、违规增设准入条件以及自行制定的准入类清单，禁止在实施特许经营、指定经营、检测认证等过程中违规设置准入障碍。更为重要的是强化清单公开透明，让经营主体的预期更稳、信心更足。市场准入负面清单相关事项内容、主管部门等向社会公开，技术标准、许可要求、办理流程、办理时限也都要公开，让广大经营主体更加明确“可以做什么、不能做什么”，从而敢于投资、放心投资。

总体来讲，市场准入负面清单管理模式不仅是“一张清单”本身，也是包括保障各类经营主体在清单之外领域享有平等进入权利的完整制度体系。该制度体系包括市场准入负面清单的制定、发布、调整、实施以及准入后监管、效能评估等多个环节，各环节之间密切相关、相互配合，共同构成了有机整体，从而为营造更加公平、更有活力的市场环境提供了有力保障。

为确保市场准入负面清单是一张有用的“活清单”，对企业而言真正能够管用、好用，市场准入负面清单制度设置了动态调整机制。根据法律法规的“立改废释”、市场化改革的深入推进，尤其是紧密结合全国统一大市场建设进程等情况，及时对市场准入负面清单内容作出修改调整。按照动态调整机制的设计，对市场准入负面清单进行科学、及时、合法的动态修订，持续放宽重点领域市场准入限制，符合国内外经济形势发展变化的客观需要，更好满足各类经营主体期盼诉求，持续推动市场准入制度改革不断走深走实。从2018年全面实施市场准入负面清单制度以来，我国先后4次对清单进行动态调整。2025年版的事项数量较2018年版缩减约30%，从151项缩减至106项，总体上不断放宽准入门槛，进一步降低市场准入环节的交易成本。

近年来，持续优化“负面清单”管理事项，推动改革红利持续释放。例如，养老、医疗、金融、交通、能源等多个领域一批准入限制得到有效放宽，使得经营主体尤其是民营企业有更大空间去“施展拳脚”、追“新”逐“绿”，从而更好服务美好生活。同时，在对充分竞争或可竞争性领域实施“宽进严管”、大幅减少准入限制的同时，对于涉及国家安全、国民经济命脉和重大生产力布局、战略性资源开发、重大公共利益的关键领域和环节，因时因势依法设定准入限制，确保国家安全与公共利益不受侵害。总之，市场准入负面清单通过依法施策、因类施策、精准施策，既激发了市场创新活力，又有序维护了市场秩序，在市场准入环节推动实现发展与安全的有机统一。

值得关注的是，2025年版修订工作以目标和问题为导向，坚持“定位准确、合法有效、统一规范、能短则短”的原则，在保持2022年版主体框架不变、确保清单稳定性和连续性的基础上，进一步有序放宽市场准入限制，依法规范重点领域准入要求，优化结构层次和相关内容。这次调整中，一些全国性措施或直接删除或部分放开，诸多地方性措施也被取消，有助于推动经营主体进入更多领域，获得更多公平竞争机会。例如，经与主管部门协调一致，在新型电信业务、电视剧制作、药品经营、林木种子进口、公章刻制等领域取消了一批全国性管理措施。又如，推动有关地方放开交通物流、货运代理、货运信息服务、车辆租赁服务、生产性废旧金属收购等领域设立的地方性管理措施。同时，依据相关法律、行政法规，将无人驾驶航空器运营、电子烟等新型烟草制品生产批发零售等新业态新领域纳入负面清单，并对部分社会民生等领域的管理措施进行完善调整。

强化持续提升市场准入效能的制度保障

当前及未来一段时期，百年变局加速演进，新一轮科技革命和产业变革深入发展，我国发展所面临的外部环境不利影响有所加深。鲜明的时代特征对构建高水平社会主义市场经济体制提出了更高要求，必须进一步释放我国超大规模市场优势，把国内市场这种战略资源用活、用好和用到位。建设和完善全国统一的市场准入负面清单制度体系，作为构建高水平社会主义市场经济体制的重要举措，必须向着更加完备、更加成熟、更加定型的制度创新与改革方向持续发力、久久为功，持续激发广大经营主体特别是民营企业的内生动力和创新活力，为中国经济高质量发展注入更强动能。

强化市场准入负面清单制度的系统性和权威性。秉承市场准入制度设计的“初心”，严守负面清单定位，强化相关主体责任，有效避免在市场准入环节不同政策措施之间可能产生的冲突，确保市场准入规则的统一性与完备性，才能为各类经营主体投资兴业提供更加广阔的舞台和更加公平的市场竞争环境。进一步完善市场准入负面清单管理制度，关键在于强化规则、政策、措施之间的衔接，例如强化与外商投资准入负面清单和跨境服务贸易负面清单等其他准入规定、登记注册环节以及放宽准入试点措施之间的协同衔接，进一步健全市场准入制度体系。

提炼推广先进经验，督促各部门各地区切实提升市场准入效能和治理水平。各地方须定期自查与全国统一的市场准入负面清单制度不符的规定，形成例行工作机制，严格落实“全国一张清单”管理模式，确保市场准入负面清单管理的严肃性。下一步，要总结梳理自市场准入负面清单制度实施以来，地方推广实施的有效做法和先进经验，依托市场准入效能评估，加大宣传推广力度，提升各地各部门落实全国统一的市场准入制度的能动性和执行力，以评促改、以评促建。

着力优化营商环境，健全与市场准入制度相配套的监管体系。加快构建以信用为基础的新型监管机制，做到市场准入管理措施放开与相应事中事后监管政策同步优化、同步落实，切实维护市场公平公正秩序，建立健全破除市场准入壁垒的长效机制。加力优化营商环境，针对痛点和难点持续开展清理整治，切实拓宽投诉举报的渠道、提高投诉处理实效，及时回应各类经营主体和人民群众的诉求和呼声，提升准入和准营环节的服务质量与时效性，从而增强企业和群众的改革获得感，为进一步完善市场准入制度营造良好的社会氛围。

积极引导各类经营主体更加自觉和主动使用市场准入负面清单维护自身合法权益。完善市场准入制度，及时修订和发布新版市场准入负面清单的同时，要引导和鼓励经营主体通过自觉使用新版清单，从而提升清单的权威性和统一性。及时反馈自身在市场准入和准营环节碰到的各类壁垒，参与排查违背统一市场准入制度的行为，从而提升市场准入效能，降低制度性交易成本，促进创新活力和动能充分迸发，推动各类经营主体高质量发展，夯实做强国内大循环的基础，推动我国经济行稳致远。

（作者系国家发展改革委经济研究所副所长、研究员）