把顶层设计和问计于民统一起来

科学制定和接续实施五年规划，是我们党治国理政一条重要经验，也是中国特色社会主义一个重要政治优势。习近平总书记对“十五五”规划编制工作作出重要指示强调，编制和实施“十五五”规划，要坚持科学决策、民主决策、依法决策，把顶层设计和问计于民统一起来。从1953年开始，我国已经编制实施了14个五年规划（计划），有力推动了经济社会发展、综合国力提升、人民生活改善，创造了世所罕见的经济快速发展奇迹和社会长期稳定奇迹。2025年是“十四五”规划收官之年，也是“十五五”规划谋划之年。针对“十五五”规划编制工作，要按照习近平总书记的重要指示，把顶层设计和问计于民统一起来，加强调研论证，广泛凝聚共识，以多种方式听取人民群众和社会各界的意见建议，充分吸收干部群众在实践中创造的新鲜经验，注重目标任务和政策举措的系统性整体性协同性，高质量完成规划编制工作。

把顶层设计和问计于民统一起来具有深刻的理论逻辑，体现了马克思主义的群众观点

统一于“一切为了群众”，统一于正确认识和妥善处理人民根本利益和具体利益、长远利益和现实利益、整体利益和局部利益的辩证关系。江山就是人民、人民就是江山，不管是加强顶层设计还是坚持问计于民，最终都是为了人民的发展与幸福，为了满足人民日益增长的美好生活需要，这体现了共产党人的坚定信念，体现了以人民为中心的发展思想。

统一于“从群众中来，到群众中去”。认识源于实践，广大人民群众是实践的主体。在现实的实践活动中，人民群众对于改革发展中的问题感受最直接、对于自身的利益诉求体会最真切、对于现实问题的解决往往有着自己的独特思考，基于此，在制定大政方针时，必须注意倾听人民的声音，汲取群众的智慧。进而言之，政策制定如何问计于民呢？一个根本方法就是认真进行调查研究。调查研究是谋事之基、成事之道，没有调查，就没有发言权，更没有决策权。新时代新征程，要切实增强调研的主动性、系统性、深入性，通过广泛而扎实的调查研究真正问出改革发展的痛点、难点与群众的急难愁盼，真正听到群众的实话、心声与肺腑之言，真正觅到啃硬骨头、涉险滩的良方。同时，也要看到，群众的观点、意见与诉求往往是驳杂多样的，有些甚至浅于表面，这种情况下，必须经过去粗取精、去伪存真、由此及彼、由表及里的思考整合过程，政策制定者才能将调查得到的感性材料转化为理性认识，制定出符合规律、体现趋势的制度政策，进行科学的顶层设计。换言之，对于顶层设计而言，有一个在民主基础上有效集中的过程。没有实践的鲜活素材，顶层设计就会脱离实际，沦为主观演绎；没有顶层设计，实践的感性与多样性就无法达到对规律的理性把握。当然，顶层设计是否科学正确，还要再返回到实践中去接受人民群众的检验，并根据实践效果进行调适和完善。这里存在一个从认识到实践、到再认识再实践的循环往复、不断提升的过程。毛泽东对此作了精辟阐释：“将群众的意见（分散的无系统的意见）集中起来（经过研究，化为集中的系统的意见），又到群众中去作宣传解释，化为群众的意见，使群众坚持下去，见之于行动，并在群众行动中考验这些意见是否正确。然后再从群众中集中起来，再到群众中坚持下去。如此无限循环，一次比一次地更正确、更生动、更丰富。”

统一于“一切依靠群众”。人民是历史的主体，是社会物质财富和精神财富的创造者，是推动社会发展变革的决定力量。只有充分尊重人民主体地位，才能调动起最广大人民的积极性、主动性、创造性，凝心聚力攻坚克难，实现既定的宏伟目标。就此而言，坚持问计于民不仅仅是一个了解民情民意、吸纳群众智慧的过程，同时也是一个使人民感受到自身价值，唤起人民热情、激发人民力量的过程。广泛、多层次的问计于民使人民意识到自己的主人翁地位，感受到自己作为国家、民族一分子在强国建设、民族复兴伟业中所肩负的责任与使命。由此可见，有效的政治参与对于人民力量的凝聚发挥着重要的催化作用。对于顶层设计而言，其有效落实同样也离不开人民群众的自觉认同、大力支持与不懈奋斗。对于贡献了自己智慧的顶层设计，人民群众自然有能动性去积极落实，对于能够有效维护和实现自身利益的顶层设计，人民群众自然有积极性认真践行。概而言之，脱离了人民群众，顶层设计与问计于民的统一就成了无本之木、无源之水。在此意义上，我们就可以深刻理解列宁所说“生气勃勃的创造性的社会主义是由人民群众自己创立的”，也可以深刻感知习近平总书记为什么强调“中国共产党根基在人民、血脉在人民、力量在人民”。

我国制定经济社会发展战略规划的宝贵经验和优良传统，是中国式现代化成功推进的重要保障

相比于资本主义国家，社会主义国家尤其注重经济计划。尽管二战以后资本主义国家向社会主义国家学习，也对经济发展实施一定程度、一定范围的计划调节，但其广度和力度无法与社会主义国家经济计划相比。现在来看，尽管我国最初几个五年国民经济计划具有非常明显的计划经济色彩，在顶层设计与问计于民上有所局限，但其实施仍然取得了巨大的成就，特别是推动建立起独立的比较完整的工业体系和国民经济体系，国防科技领域也取得了突破性进展。

改革开放以后，党和国家决策机制日益制度化、科学化、民主化，大政方针的顶层设计在听民声、汇民智、聚民意的基础上不断强化与优化。实际上，中国式现代化的开创本身就体现了加强顶层设计与坚持问计于民的有机统一。邓小平带领我们深入探索如何从中国的具体国情出发“走出一条中国式的现代化道路”，确立“一个中心、两个基本点”的基本路线，制定了到21世纪中叶分三步走、基本实现社会主义现代化的发展战略。这说明中国式现代化从一开始就是有原则、步骤、方向，亦即有明确顶层设计的。同时，邓小平特别尊重人民主体地位，提出没有民主就没有社会主义，强调要把人民拥护不拥护、赞成不赞成、高兴不高兴、答应不答应作为制定方针政策和作出决断的出发点和归宿。他高度称赞人民群众的伟大创造力。“改革开放中许许多多的东西，都是群众在实践中提出来的”，“这是群众的智慧，集体的智慧。我的功劳是把这些新事物概括起来，加以提倡”。在此，所谓“概括”“提倡”实际就是将民众智慧纳入顶层设计之意。顶层设计顺应了历史规律，既反映了人民意愿，又吸纳了人民智慧，自然会得到人民的广泛拥护与支持。

从“六五”计划开始，计划的制定注重与问计于民有机结合，并基于民意增加了社会发展的内容，强调人民生活的改善、劳动就业、环境保护等方面的目标要求，五年计划也由“国民经济发展五年计划”改为“国民经济和社会发展五年计划”。从“十一五”开始，“五年计划”改为“五年规划”，定位更加科学，更加准确地体现了顶层设计的宏观性、战略性和指导性。为进一步完善重大决策的科学化、民主化、规范化决策程序，提高规划编制过程的社会参与度和透明度，2005年10月，《国务院关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见》颁布，提出要建立规划编制的社会参与和论证制度。国家发展改革委在门户网站开辟了建言献策专栏，发布了电子信箱和信件邮寄地址，公开征集民众意见，同时成立了规划专家委员会。党的十八大以来，在五年规划的编制中，习近平总书记明确强调要着眼长远、把握大势，开门问策、集思广益，把加强顶层设计和坚持问计于民结合起来，把社会期盼、群众智慧、专家意见、基层经验充分吸收到规划编制中来。一方面，在新时代的改革发展中，基于对规律认识的深化，顶层设计进一步科学化，作用进一步增强，战略意义进一步凸显。另一方面，全过程人民民主的不断健全完善使得问计于民更为便利、更有深度、更具效果。在这一过程中，顶层设计和问计于民的结合愈益紧密，统一愈益富有成效。

“两个大局”背景下实现强国建设、民族复兴的必然要求

历经14个五年规划（计划），我们实现了第一个百年奋斗目标，为实现第二个百年奋斗目标奠定了坚实基础。未来的时间表和路线图已经非常明确：到2035年，用2个五年规划期，基本实现社会主义现代化，然后再用3个五年规划期，到本世纪中叶，把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国。而“十五五”规划的制定则是当前最为紧迫、奠定基础的任务。谋划“十五五”时期经济社会发展，必须准确把握“十五五”时期的阶段性要求，紧紧围绕基本实现社会主义现代化目标，一个领域一个领域合理确定目标任务、提出切实可行的思路举措。立足当下，着眼未来，“十五五”规划的高质量制定对加强顶层设计和坚持问计于民的统一提出了更高的要求。

当前顶层设计的强化与优化有着非常现实的针对性。就国内而言，中华民族伟大复兴进入关键时期，各方面改革发展稳定任务极为繁重，亟须在顶层设计上明确各项任务完成的时间表和优先序，使中国式现代化有条不紊地推进。随着改革的进一步全面深化、发展的不断转型升级，改革发展的系统性、整体性、协同性日益增强，而这就对顶层设计提出了更高的要求。世界百年未有之大变局加速演进，我国发展进入了战略机遇和风险挑战并存、不确定难预料因素增多的时期，各种“黑天鹅”“灰犀牛”事件随时可能发生。有效应对这些风险挑战，在日趋激烈的国际竞争中赢得战略主动，必须牢固树立底线思维和极限思维，未雨绸缪，扎实做好顶层设计工作，使顶层设计经得起实践、人民、历史检验。

更好地坚持问计于民在当前也具有非常现实的针对性。正如习近平总书记指出的：“在我们这么一个有着14亿人口的国家，每个人出一份力就能汇聚成排山倒海的磅礴力量，每个人做成一件事、干好一件工作，党和国家事业就能向前推进一步。”强国建设、民族复兴的新征程上面临的风险考验只会越来越复杂，甚至会遇到难以想象的惊涛骇浪。这种情况下，我们更需要切实贯彻党的群众路线，进一步激发、调动最广大人民的智慧与力量，紧紧依靠人民群众攻克一个个“娄山关”“腊子口”，不断夺取党和国家事业新胜利。

新的征程上，顶层设计要强化优化，问计于民要更好坚持。在将顶层设计与问计于民相结合来编制五年规划方面，我们党和国家已经积累了丰富的经验，形成了一套成熟、稳定、有效的制度机制并且充分显示了其优势。在党中央的集中统一领导下，我们对于“十五五”规划的科学制定充满信心。

〔作者系中央党校（国家行政学院）马克思主义学院副院长、教授〕