进一步规范地方政府经济促进行为

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（以下简称《建议》）强调“规范地方政府经济促进行为”。这一重要部署为“十五五”时期正确处理政府与市场的关系、厘清政府与市场的边界、纵深推进全国统一大市场建设，指明了新的目标和方向。规范地方政府经济促进行为既需立足当前、破解难点问题，更需着眼长远、铸牢制度基础。

构建高水平社会主义市场经济体制的实践创新

高水平社会主义市场经济体制是中国式现代化的重要保障，坚持有效市场和有为政府相结合，是构建高水平社会主义市场经济体制的重要任务。改革开放的实践表明，政府行为越规范，市场作用就越有效。落实《建议》中提出的“形成既‘放得活’又‘管得好’的经济秩序”要求，首先要“管得好”政府的有形之手，划清政府促进经济发展的职能边界，设立必要的行为规范，防止和制止对经济活动的不当干预，将政府促进经济的职能聚焦到统一基础规则、维护竞争秩序、创造公平环境上来，为经营主体发展经济、创造财富释放更多机会、更大空间。

“十四五”时期，我国坚持社会主义市场经济改革方向，从广度和深度上推进市场化改革，围绕推进全国统一大市场建设的战略部署，持续清理和废除妨碍全国统一大市场建设和公平竞争的各种规定和做法，减少政府对资源的直接配置，减少政府对微观经济活动的直接干预。近年来，全面实施市场准入负面清单制度，严格落实“全国一张清单”管理模式，严禁各地区、各部门自行发布具有市场准入性质的负面清单。全面落实公平竞争审查制度，公平竞争审查规则和机制体系日趋成熟，刚性约束不断加强。出台《全国统一大市场建设指引（试行）》，以17个“不得”引导各地区、各部门转变履行经济管理职能的方式。把“统一政府行为尺度”纳入纵深推进全国统一大市场建设“五统一、一开放”的基本要求之中，强调政策制定的规范性和统一性。

面向“十五五”时期，《建议》将“坚持有效市场和有为政府相结合”作为经济社会发展必须遵循的原则之一，在“统一政府行为尺度”的基础上明确提出“规范地方政府经济促进行为”，进一步彰显对地方政府制定经济政策行为立规矩、划红线的要求，强化对有的地方政府各行其是、滥用行政权力排除限制竞争行为强约束、亮红灯的导向。这是推动社会主义市场经济体制更加系统完备、更加成熟定型的有力举措。

突破重点难点问题

现阶段，规范地方政府经济促进行为要坚持问题导向，围绕地方政府行为失范导致的地方保护和市场分割等最为突出的问题集中攻关，打通阻碍全国统一大市场建设的堵点卡点。

规范地方政府在采购招标中的不当干预行为。长期以来，一些地方在政府采购招标中存在多方面不当干预行为。例如，对服务对象设定所有制、规模、注册地域等不合理限制，通过战略合作协议、招商引资协议、会议纪要、合作意向书、备忘录等方式规避招标甚至进行直接指定交易，监管执法部门职责分工不清、执法不力等。这些行为在一定程度上损害了经营主体的合法权益，扰乱了正常的市场秩序。规范政府采购招标行为，需要切实落实治理政府采购招标市场秩序的相关文件精神，规范政府采购和招标投标程序，强化招标人主体责任，完善对中标结果的公平性审查，健全投诉处理机制，加强对政府采购招标的协同监管，推动采购招标市场规范健康发展。

规范地方违规招商引资行为。改革开放后，各地方积极引进资金、技术和管理经验，在促进地方经济发展的同时也为推动我国经济持续快速发展发挥了关键作用。但一段时间以来，一些地方为了争夺投资和项目，违规实施税费、用地、用能等各类优惠，干扰经营主体迁移或退出，一定程度上引发了地方保护、市场分割和“内卷式”竞争，降低资源要素整体配置效率，妨碍国民经济循环畅通。有效规范地方招商引资行为，需要采取综合措施，包括研究制定全国统一的地方招商引资行为清单，明确界定鼓励和禁止的具体行为。通报有悖公平竞争原则、违反相关政策的招商引资行为，加大查处和惩戒力度。加强招商引资信息披露，强化社会监督。加强政策指导，引导地方政府探索高质量招商引资新模式。

规范地方政府市场监管执法自由裁量行为。少数地方政府在市场监管执法方面存在针对经营主体执法尺度不一的问题，选择性执法、趋利性执法、违规异地执法等现象时有发生，在一定程度上干扰经营主体的正常预期，妨害公平竞争。规范市场监管执法自由裁量行为需落实统一市场监管执法的要求，加快监管标准和程序的统一，明确基础性通用性监管规则，完善行政处罚裁量基准体系，规范自由裁量权行使，统筹监管力量和执法资源，推进跨部门跨区域协同联动执法，增强市场监管执法规范性和可预期性。

完善长效制度基础

规范地方政府经济促进行为需要加力完善政策和法规体系，推动相关体制机制改革，为厘清地方政府作用边界构建制度和体制基础，从根源层面促进地方政府转变职能。

完善规范政府行为的政策和法规体系。在政策方面，需加快制定和出台妨碍统一市场和公平竞争的事项清单，细化地方政府在经济促进行为中禁止的“底线红线”。在法规方面，加快政府采购法、招标投标法修订进程，推动政府采购法、招标投标法协调统一；加快社会信用建设法制定进程，深化政务信用建设；研究制定全国统一大市场相关条例，将全国统一大市场建设纳入法治轨道，为规制地方政府行为、明确行政行为边界提供法规制度依据。

深化财税体制改革。从目前来看，一些地方政府违规招商引资、实施地方保护，与现行财税体制不完善有关。应适当加强中央事权、提高中央财政支出比例，减少委托地方代行的中央财政事权。拓展地方税源，推进消费税征收环节后移并稳步下划地方，研究把城市维护建设税、教育费附加、地方教育附加合并为地方附加税，适当扩大地方税收管理权限和下沉部分非税收入管理权限。适应数字经济时代纳税主体、纳税地点、课税对象等不易明确的特点，研究与新业态相适应的税收制度。

完善统计核算制度。长期以来，产值、销售额等重要经济指标统计采用的法人在地统计原则，成为地方政府要求经营主体在当地登记注册的原因之一。目前，经营主体活动发生地统计的改革已经启动，应加快改革进程且在重要行业全面推行。此外，应适应新经济加快发展的形势，持续完善新技术、新业态、新模式的统计监测制度，使各地发展新经济的成效能够按统一的统计标准与口径反映出来。

健全激励相容机制。规范地方政府经济促进行为与激励地方政府加强体制机制创新是相互统一的，因为更好发挥政府作用，既在于通过规范使其有所不为，也在于通过激励使其有所为。应鼓励地方政府创新区域合作机制，优化生产地和消费地在税收、统计等方面的利益分享机制。鼓励地方围绕高标准市场体系建设加强机制创新和改革探索。相关部门及时总结要素市场化配置改革的地方试点经验，提炼制度成果，为地方政府推进要素市场化配置改革提供有效指引。进一步完善高质量发展考核体系和干部政绩考核评价体系，把地方融入服务全国统一大市场建设情况纳入其中，引导干部树立和践行正确政绩观。

（作者系中国宏观经济研究院市场与价格研究所所长）