“一函两书”：工会开展劳动法律监督的重要抓手

工会劳动法律监督是工会依法对劳动法律法规执行情况进行的有组织的群众监督，是保障劳动者权益的重要形式，也是工会组织职工开展民主管理的重要方式，是全过程人民民主的生动实践。“一函两书”是工会及相关单位为提醒用人单位落实好劳动法律法规，或纠正其违法劳动用工行为而适用相关文书的制度简称，是开展工会劳动法律监督的重要工具，集中体现了工会作为职工“娘家人”的组织优势与群众监督的鲜明特色。“一函”指《工会劳动法律监督提示函》，“两书”指《工会劳动法律监督意见书》和《工会劳动法律监督建议书》。实践证明，通过提示函、意见书、建议书的递进式监督，将柔性协商与刚性约束有机结合，既彰显了工会组织依法维权、民主参与的职能，也契合源头治理、多元共治的要求，对于化解劳动纠纷、构建和谐劳动关系、提升社会治理效能具有独特价值。

近年来，各级工会组织立足自身定位，积极推行“一函两书”制度，取得显著成效。在监督覆盖面方面，全国工会劳动法律监督组织网络持续健全，基层工会劳动法律监督委员会覆盖面不断扩大，“一函两书”在各类企业中普遍推行，有效推动了劳动合同签订、工资支付、社保缴纳、安全生产等重点领域问题的源头化解。在维护职工权益方面，“一函两书”在推动解决欠薪、违法裁员、超时加班等突出问题上发挥了“短平快”的监督优势，一批涉及职工切身利益的案件得到及时纠正，群众监督实效得到广泛认可。在制度效能方面，“一函两书”与劳动争议调解、仲裁、诉讼等程序有机衔接，大量劳动纠纷在萌芽状态即被化解，切实减轻了职工维权成本，提升了劳动关系治理效能。与此同时，对照新形势新要求，“一函两书”在实践运行中也面临一些亟待破解的挑战。部分基层工会对“一函两书”不敢用、不愿用、不善用，监督意识和能力有待强化；该制度与行政监察、司法监督的衔接机制有待进一步完善；新就业形态、中小微企业等领域的监督覆盖仍有短板，监督的触角尚未完全延伸至用工末端等。这些问题，需要在深化制度实践中着力破解。

进一步明晰权责，提升“一函两书”的监督效能。工会组织及工会干部作为劳动法律监督的组织者、推动者，敢用、会用、善用“一函两书”，是提升制度效能的前提。第一，加强制度设计与政策完善，出台操作规范指引，明确各级工会组织践行“一函两书”程序的法定权限范围、具体监督事由清单以及独立的调查取证权，厘清其与劳动监察行政权的边界，使其行使监督权时有法可依、有章可循。建立健全履职激励、保障与容错纠错机制，将规范、有效地运用“一函两书”作为考核工会组织及其干部工作实绩的重要内容，激发其主动、规范行使监督权的内生动力。第二，强化专业能力建设，加强监督队伍建设，优化队伍结构，通过分层分类培训体系提升工会干部的法律素养与实务技能，为基层提供坚实的专业支撑，引导工会干部深刻领悟“一函两书”在构建和谐劳动关系中的预防、协商、监督、保障全链条逻辑，熟练掌握从接到发现到研判立案、调查核实、文书制发、监督整改的标准化流程与取证规范，从源头上确保“一函两书”的发出精准、规范、有力。

强化企业合规与群众参与，发挥群众监督在源头治理中的基础作用。“一函两书”制度强调源头治理，重点在于将劳动权益保护从被动救济转向主动预防，这既需要引导企业将合规意识内化为日常管理的自觉行动，也离不开广大职工群众在民主监督中的积极参与。一方面，强化对企业合规责任意识的系统性引导。工会应强化“一函两书”制度的预防与协商价值宣传，为制度运行营造良好环境。可联合人社、司法等部门建立企业劳动领域合法合规教育体系，通过专题培训、合规指导等活动，向企业管理者普及劳动法律法规，强调维护劳动者合法权益对降低法律风险、提升企业形象的深远价值。同时，推动建立企业劳动领域合规激励机制，将合规表现纳入行业评价体系，对主动接受监督、主动整改问题的企业给予正向激励。另一方面，充分激发职工群众在监督中的主体作用。群众监督的力量源泉，在于广大职工群众的广泛参与。职工身处劳动一线，对用人单位是否遵守劳动法律法规最有发言权。工会应加强与企业内部治理结构的互动，推动企业建立健全职工代表大会制度，充分发挥职工董事、职工监事作用，畅通职工群众参与监督的渠道。建立健全职工诉求收集、反馈机制，让职工的意见建议顺畅进入工会监督的程序轨道，注重发挥一线职工、基层工会小组长的“探头”作用。通过职工群众的广泛参与，促使合规意识内化为企业文化，推动企业从法律遵从者转变为劳动权益保护的主动践行者，实现劳动关系和谐稳定与社会效益共赢。

深化“工会+”多元协同机制，凝聚民主监督合力。工会组织职工开展的劳动法律监督属于群众监督，本身不具有强制执行力。当企业收到提示函或意见书后拒不整改，或者问题涉及复杂法律争议时，就需要法院、检察院、人社等部门的司法和行政力量共同介入，形成监督合力。因此，推动“一函两书”从制度设计转化为治理实效，不仅需要工会自身履职到位，更需要将监督的触角与各方治理资源有效对接。一方面，进一步细化操作指引，明确工会与各部门在信息共享、线索移送、证据互认、联合督办等环节的具体流程与时限，利用跨部门联席会议等平台破解流程复杂的问题，实现监督执行链条的贯通。另一方面，推动“一函两书”制度与基层劳动争议调解组织、“法院+工会”诉调对接机制、职工法律援助体系等紧密衔接，使其成为劳动争议多元化解的前置环节和有效依托，确保工会监督意见在后续调解、仲裁或诉讼中发挥作用。

分类指导施策，构建劳动者权益保障的差异化路径。平台经济的快速发展，使新就业形态劳动者权益维护面临劳动关系模糊化、用工模式灵活化等结构性挑战。与此同时，大量小微企业因规模偏小、管理能力薄弱、合规意识不足，也成为劳动者权益保障的薄弱环节。面对这些新情况新问题，工会组织职工开展的监督活动如果沿用传统方式，难以实现有效覆盖。这就要求“一函两书”制度必须适应不同用工形态的特点，在监督方式上有所创新、在政策举措上分类施策，将监督的触角延伸到各类用工领域，做到“职工在哪里，监督就跟进到哪里”。对于平台用工领域，工会应探索联合行业主管部门、平台企业，制定适用于灵活就业群体的权益保障清单，并创新调查方式，如运用电子通信手段进行沟通取证。在制发文书时，内容应更侧重于推动算法公平、报酬支付、休息保障等新问题的解决。对于小微企业和特殊行业，则应注重普法宣传和风险警示，提供有针对性的法律咨询服务，帮助其建立规范的用工管理制度，在维护劳动者合法权益的同时促进企业健康发展。