把权力关进制度笼子

习近平总书记在二十届中央纪委五次全会上的重要讲话中指出：党的自我革命重在治权，把权力关进制度笼子是新时代全面从严治党的一项重要任务。这既是新时代管党治党的经验总结，也为持之以恒推进全面从严治党指明了方向。

在我们党成立105周年之际明确的“习近平党建思想”，将“坚持制度治党、依规治党”作为“十四个坚持”之一。要深入学习贯彻习近平党建思想，更加突出党的各方面建设有机衔接、联动协同，更加突出体制机制的健全完善和法规制度的科学有效，更加突出运用治理的理念、系统的观念、辩证的思维管党治党，以更高标准、更实举措抓好全面从严治党各项工作。

“把权力关进制度笼子”，是习近平总书记总结我们党反腐败斗争的实践经验得出的科学结论

进入新时代，习近平总书记高度重视规范和监督权力问题。早在2013年4月，习近平总书记就指出：“从前些年和最近揭露出来的一些涉及领导干部的大案要案看，其犯罪情节之恶劣、涉及金额之巨大，都是触目惊心的，搞权钱交易、权色交易简直到了利令智昏、胆大包天的地步！之所以会弄到这个地步，其中一个重要原因就是我们一些领域的体制机制还不健全。如何靠制度更有效地防治腐败，仍然是我们面临的一个重大课题。”“没有健全的制度，权力没有关进制度的笼子里，腐败现象就控制不住。”反腐败斗争的实践证明，体制机制不健全，制度不完善或者成为“稻草人”，必然腐败丛生、查不胜查。因此，习近平总书记提出要坚持制度治党、依规治党，“把权力关进制度笼子”。

新时代以来，党中央制定实施中央八项规定及其实施细则，以钉钉子精神抓落实，刹住了不少过去认为不可能刹住的歪风，祛除了一些多年难以祛除的顽瘴痼疾，终结了“几百个文件管不住一张嘴”等乱象，以徙木立信之举推动党风政风焕然一新。党中央还制定了新时代党内政治生活的若干准则，修订了党纪处分条例、党内监督条例、党内问责条例、巡视工作条例，修改了地方党委工作条例、党组工作条例等一大批党内法规制度，党内法规制度体系更加完善，对权力的规范和监督更加有力，为全面从严治党提供了制度保障。

“把权力关进制度笼子”，要求围绕加强对权力配置、运行的规范和监督来完善法规制度

习近平总书记反复强调：“我们说要把权力关进制度的笼子里，就是要依法设定权力、规范权力、制约权力、监督权力。”“我们要健全权力运行制约和监督体系，有权必有责，用权受监督，失职要问责，违法要追究，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益。”“把权力关进制度的笼子里”。在庆祝中国共产党成立95周年大会上的讲话中，习近平总书记再次强调“依法用权”。党的二十届四中全会《建议》强调，“完善党和国家监督体系，加强对权力配置、运行的规范和监督。”我们党是执政党，党员干部手中的权力都是党和人民赋予的。同人民群众的关系问题，重点之一是如何行使党和人民赋予的权力问题。因此，建立健全党内法规制度体系的要害问题，是用科学完备、有效管用的制度规范和监督权力的配置和运行。习近平总书记提出要坚持制度治党、依规治党，最终都是为了通过法规制度来规范和监督权力。

必须用制度规范和监督权力的配置，即明确规定权力的范围和边界。权力法定是现代社会的通行规则。各级党委（党组）、政府及其职能部门的职责、权限，都必须通过法律、党内法规制度加以明确、规范，真正做到习近平总书记所要求的“法定职责必须为、法无授权不可为”。习近平总书记多次强调，规矩是起约束作用的，要紧一点，朝严一点的标准去努力，来真格的，用最严格的制度、最严密的监督来保障和巩固工作成效，切不能“牛栏关猫”。从目前权力运行情况看，科学确权需要解决好三个问题：第一，制定权力清单。各级党委（党组）、政府及其职能部门各有哪些权力，要在科学研究、论证基础上，制定清晰、明确的权力清单，划定权力边界，并通过法律、党内法规制度加以确定，做到“清单之外无权力”。制定权力清单，还必须厘清党委与人大、政府之间以及党委、政府职能部门之间的权力交叉、重复问题，确属需要共同行使、相互配合行使的权力，必须明确各自责任、运行程序，防止缺位、越位和相互扯皮、相互推诿。第二，搞好权力细化。各级党委（党组）、政府及其职能部门的权力清单确定后，需要进一步进行权力细化，明确各项权力的责任主体，做到权力和责任明确到岗、到人。负责项目、资金、资源分配审批的部门，更要注意科学配置权力，不能让权力过于集中。第三，加强对“一把手”和领导班子监督。当前，一些党委、政府及其职能部门的权力结构不够科学，对“一把手”监督仍是薄弱环节。党委（党组）、纪检监察机关、党的工作机关要充分认识加强对“一把手”和领导班子监督的极端重要性和现实紧迫性，突出对“一把手”的监督，将“一把手”作为开展日常监督、专项督查等的重点，让“一把手”时刻感受到用权受监督。同时，要根据反腐败斗争出现的新情况如新型腐败、隐性腐败等，运用科技赋能，进一步织密规范和监督权力的“笼子”。

必须用制度规范权力的运行。要围绕让权力在阳光下运行这个重点，建立健全规范权力运行的制度体系。阳光是最好的防腐剂，“阳光”的一个含义就是公开。习近平总书记指出：“权力运行不见阳光，或有选择地见阳光，公信力就无法树立。”“要强化公开，推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程，让权力在阳光下运行，让广大干部群众在公开中监督，保证权力正确行使。”规范权力运行必须坚持公开原则。坚持公开是一般、不公开是特例，防止权力运行暗箱操作，防止政治掮客、政治骗子乘虚而入，防止“劣币驱逐良币”、“章子不如条子”现象，防止各种“小圈子”大行其道，坚决破除各种“潜规则”。总结一些地方和部门的经验，凡涉及人民群众利益的事项，如项目审批、财政资金分配、社会保障项目、教育收费和招生录取、政府采购、土地矿产资源招投标等，要建立面向社会的公开制度，做到议事规则、决策过程、权力运行流程和办事结果公开，接受社会监督，防止任性用权。要创新审批制度，凡面向基层和群众的审批事项，都应在办事大厅进行，或实行网上在线审批，推行网上并联审批新模式，并实行审批公示制度。要加大法规制度执行的刚性。要坚持制度面前人人平等、执行制度没有例外。同时，实行首问责任制、限时办结制、公开承诺制、责任追究制，保证公正用权，提高办事效率。

“把权力关进制度笼子”，必须抓好规范和监督权力制度的执行

法规制度的生命力在于执行。习近平总书记高度重视法规制度的落地见效，反复强调：“制定制度很重要，更重要的是抓落实，九分气力要花在这上面。”“有了好的制度如果不抓落实，只是写在纸上、贴在墙上、锁在抽屉里，制度就会成为稻草人、纸老虎。”“要提高制度执行力，让制度、纪律成为带电的‘高压线’，使查处违纪违法问题制度化、经常化，使党员、干部心有所畏、言有所戒、行有所止。”“要构建全覆盖的制度执行监督机制，把制度执行和监督贯穿区域治理、部门治理、行业治理、基层治理、单位治理的全过程，坚决杜绝制度执行上做选择、搞变通、打折扣的现象，严肃查处有令不行、有禁不止、阳奉阴违的行为，确保制度时时生威、处处有效。”好的法规制度如果不落实，就会成为“稻草人”、“纸老虎”，必须强化执行力度。

加强对法规制度执行情况的监督。习近平总书记指出：“各级领导干部都要牢记，任何人都没有法律之外的绝对权力，任何人行使权力都必须为人民服务、对人民负责并自觉接受人民监督。”他多次强调，要加大制度执行的刚性，坚持制度面前人人平等、执行制度没有例外。贯彻执行制度要讲严格、讲认真，确保出台一个就执行落实好一个。没有监督的权力必然导致腐败。公共权力本身具有寻租风险，要保证掌权为民、公权公用，防止以权谋私，就必须加强对权力运行的监督。我们说要让权力在阳光下运行，“阳光”的另一个含义就是监督。监督要有序进行，就需要完善的制度。上述关于规范权力运行的制度，本身都应该包括监督制度。党员干部是人民公仆，手中的公共权力是用来为人民服务的，因而必须接受群众监督；党员干部是党的组织体系中的一个环节、一颗“螺丝钉”，因而必须接受组织监督；在政府工作的党员干部，还必须接受人大和纪委监委的监督；同时，党政机关、党政干部的用权行为还要接受社会监督。要围绕这些监督环节，建立健全制度，规范权力监督行为，做到有章可循。要健全完善巡视、审计、约谈、诫勉谈话、函询等制度，把重点岗位、主要领导干部行使权力情况作为重要内容，防止特权现象和权力腐败。要坚决杜绝做选择、搞变通、打折扣，对于违反制度踩“红线”、闯“雷区”的，做到零容忍，发现一起、查处一起，绝不留死角和空白点，防止“一人违规、众人随之”的“破窗效应”。

加强对法规制度执行情况的问责。习近平总书记指出：“动员千遍不如问责一次。”“查处违纪问题必须坚持有什么问题查清什么问题、发现什么问题查清什么问题，不能装聋作哑、避重就轻，不能大事化小、小事化了，任何人不得隐瞒、简化、变通。”对于不执行制度、规矩的人和事，要发现一起、查处一起，坚决纠正有令不行、有禁不止、有规不依的问题，切实维护制度的严肃性和权威性。中央巡视发现，一些领导干部特别是“一把手”任性用权、违规决策行为仍然存在。对这类问题要严肃问责，并开展警示教育。当然，问责要精准，是谁的问题就问责谁。

“把权力关进制度笼子”，必须严格执行民主集中制，进一步健全完善和认真落实集体领导制度

民主集中制是我们党和国家的根本组织制度和领导制度。“把权力关进制度笼子”，必须严格执行民主集中制。习近平总书记指出：“党内组织和组织、组织和个人、同志和同志、集体领导和个人分工负责等重要关系都要按照民主集中制原则来设定和处理，不能缺位错位、本末倒置。”“党内上下关系、人际关系、工作氛围都要突出团结和谐、纯洁健康、弘扬正气，不允许搞团团伙伙、帮帮派派，不允许搞利益集团、进行利益交换。”在谈到正确处理党内关系时，习近平总书记特别指出：“不能把党组织等同于领导干部个人，对党尽忠不是对领导干部个人尽忠，党内不能搞人身依附关系。”“在党内，所有党员都应该平等相待，都应该平等享有一切应该享有的权利、履行一切应该履行的义务。”执行民主集中制，就必须建立健全体现民主集中制的各项具体制度，并严格执行，使其不因领导人的改变而改变，不因领导人的注意力的改变而改变。

集体领导和个人分工负责相结合的制度，是民主集中制的一项基本制度，是处理党委（党组）成员之间关系的准绳。在党委（党组）内部，书记和其他委员（成员）是平等关系。习近平总书记指出：“目前，在贯彻执行民主集中制方面，既有发扬民主不够导致的主要领导独断专行的问题，也有正确集中不够造成的领导班子软弱无力的问题，相对来说，前者更为突出一些。执行民主集中制，一把手以身作则很关键。要把一把手带头执行民主集中制作为加强领导班子思想政治建设的重要内容，推动各级一把手自觉坚持集体领导，带头发扬党内民主，严格按程序办事、按规矩办事，坚决反对和防止个人或少数人专断。”要按照习近平总书记重要指示要求，进一步健全和认真落实集体领导的具体制度，防止“一把手”独断专行。要完善党委议事规则、决策程序和集体领导的具体制度，健全和规范地方党委讨论决定重大问题和任用重要干部工作机制，健全和规范党委常委会向全委会定期报告工作并接受监督制度，发挥全委会对重大问题的决策作用。要用完善的制度规范党委（党组）书记和成员的行为，既防止党委（党组）书记搞“决策一言堂、用人一句话、花钱一支笔”，又防止其他成员决策不出力、分工不负责或者把分管领域当成“私人领地”的现象，真正实现集体决策、科学决策、依法决策，保证权为民所用、利为民所谋，保证决策有效落实。

（作者系第十四届全国人大常委会委员、农业与农村委员会副主任委员）