以制度文明回应老龄化时代命题

中共中央办公厅、国务院办公厅今年印发的《关于加快建立长期护理保险制度的意见》，标志着我国长期护理保险（简称长护险）从局部试点推进到全国建制新阶段。作为第六项社会保险，长护险旨在为失能人员的基本生活照料和相关医疗护理提供服务或资金保障，制度建设包含双层使命：在价值层面，推动从“家庭负担”到“社会契约”的范式转换，以制度托举民生底线；在治理层面，推进从试点探索到成熟定型的进阶，以治理能力现代化保障制度公平长效。制度演进与治理进阶共同构成这项制度走向成熟的完整路径。

制度演进：从“家庭负担”到“社会契约”的范式转换

从“家庭负担”到“社会契约”，长护险的制度建设既是对人口老龄化时代命题的积极回应，也是中国式现代化在民生领域的具体实践。

当前，我国老龄化进程呈现长寿化和少子化双重叠加的特征：人均预期寿命持续延长推升失能风险，家庭规模日趋缩小则加剧传统家庭照护模式的脆弱性，致使无数失能家庭陷入“一人失能，全家失衡”的困境。除了经济和照护重压，代际间的照护责任传递还常以牺牲下一代的职业发展为代价。在此背景下，长护险制度通过社会保险机制，减轻家庭重负，让原本无限的家庭责任变成明晰的社会契约。

长护险填补了我国社会保障体系对长期失能风险的保障空白，实现从“老有所养”“病有所医”延伸至“老有所护”，实现生命全周期、服务全链条的连续性保障，推动社保制度范式的跃升——由“医疗本位”延伸至“照护本位”，从“机构中心”拓展到“居家社区为主”，将“治疗导向”融入“生活质量导向”，确保失能失智人群在生命末期仍能享有被尊重、被善待的基本权利，体现了对个体尊严的制度性保障，是制度文明的演进。

长护险制度建设更蕴含着发展型功能。它通过拉动护理服务产业发展，创造就业岗位；带动相关技术应用（如智能监测），将民生支出转化为发展投资，成为培育银发经济、稳定社会预期、激活服务消费的战略支点。长护险制度坚持全民覆盖、城乡统筹、全国统一规范的框架安排，有助于推动照护资源向基层和农村下沉，成为缩小城乡公共服务差距的重要政策工具。

治理进阶：四维协同的制度现代化路径

自2016年国家启动试点以来，长护险的治理模式逐步打破传统社会保障“政府包揽”“市场主导”的二元对立，初步形成政府、市场与社会力量协同参与的多元共治格局，通过政府、商业保险机构、社会服务组织、家庭等多元主体的协同，实现对失能人员社会化照护的精准供给，为长护险制度从试点走向全国提供了可持续的治理路径。

“十五五”时期，长护险从试点走向定型，治理进阶的核心是构建权责清晰、服务可及、财务平衡、目标导向的现代化治理体系。

厘清政府与市场的权责边界，构建协同治理机制。“管办分离”是长护险制度运行的核心机制，即政府承担政策制定、基金监管及兜底责任，确保制度的社会保险属性；具体事务（如失能评估、待遇审核、结算和稽核等）则委托给商业保险机构，弥补医保部门经办力量不足、基层覆盖不够等现实短板，旨在发挥政府主导与市场效率的双重优势。为此，应进一步健全经办机构激励约束机制，建立风险共担、保本微利与绩效挂钩的委托机制，以激发市场机构降本增效的内生动力。针对实践中“以管代监”与“监管真空”并存的治理困境，可通过信息化平台、信用管理、第三方评估等市场专业力量，建立独立于经办方的监管机制，形成多元主体制衡的协同格局。

提升服务可及性与供给能力，破解城乡资源错配。当前长护险服务供给不足，且城乡分布严重不均。为提升制度可及性，一方面，可探索税收减免、运营补贴、政府购买、融资支持等举措，鼓励和激发社会力量兴办照护机构、培育护理人才，提供居家和机构护理服务。另一方面，针对农村地区可能面临的“有保险无服务”困境，可依托现有县域医共体和乡镇卫生院，建立县乡村三级照护服务网络，鼓励专业机构托管运营农村互助养老设施，探索“邻里互助+远程指导”的服务模式。同时，要加快推进专业人才队伍建设，将长期照护师、养老护理员等纳入紧缺人才目录，建立与职业技能等级挂钩的岗位津贴制度和职业晋升通道，实施入职奖补、岗位补贴、社保补贴等综合激励政策，让护理员从劳务提供者转变为专业技术人员。

优化筹资与支付动态平衡，增强基金应对老龄化的长期韧性。建立精算平衡和风险储备金制度，健全单位、个人、政府和社会等多元筹资机制，探索筹资标准动态调整机制，实行缴费年限与待遇水平挂钩。通过税收优惠、职工医保个人账户共济缴费，构建以社保为基础、商业护理保险为补充的多层次长护险制度。在支付端，建立成本调查与动态价格调整机制，探索“服务时长+服务质量”的复合结算方式，避免简单按人头付费导致的服务缩水。简化结算流程，推广直接结算、定期拨付和服务预付等模式，减轻服务机构的垫资压力。

强化目标导向，逐步健全制度绩效评价体系。基于长护险“服务供给型”的制度特征和多元共治的治理结构，贯穿制度全链条的目标管理和绩效评价体系有助于构建制度的公信力与社会契约。引入以“失能人员生活质量改善”“家庭照护负担减轻”等为核心的结果导向型评价指标体系，将参保人获得感纳入治理成效考评。建立覆盖评估、服务、经办全流程的质量监测体系，将服务满意度、评估公信力、经办效率等归入常态化监测范围，定期向社会公开运行数据，以透明化运行倒逼服务质量提升。探索将评价结果与经办机构服务费结算、定点机构续签、护理人员薪酬激励直接挂钩，形成“评价—反馈—改进”闭环机制。

（作者分别为北京工商大学经济学院保险学系主任、教授，北京工商大学经济学院执行院长、教授、博士生导师）